Odbor za Ustav, Poslovnik i politički sustav Hrvatskoga sabora 21. studenoga 2013. donio je Odluku o otvaranju javne rasprave o Prijedlogu za utvrđivanje Nacrta promjene Ustava Republike Hrvatske koji je usuglasila Radna skupina za izradu Prijedloga nacrta promjena Ustava Republike Hrvatske, osnovana 7. studenoga 2013., Odlukom predsjednika Odbora za Ustav, Poslovnik i politički sustav Hrvatskoga sabora.
Obzirom na točku II. predmetne Odluke, Odbor za Ustav, Poslovnik i politički sustav Hrvatskoga sabora na 53. sjednici održanoj 26. studenoga 2013. godine održao je tematsku sjednicu pod nazivom „Promjena Ustava Republike Hrvatske“.
Uz saborske zastupnike na tematskoj sjednici nazočili su predstavnici sindikalnih središnjica, akademske zajednice te civilnog društva.
Na početku rasprave istaknuta je primjedba vezana na kratak rok javne rasprave te kratak rok za donošenje Promjene Ustava s posebnim osvrtom na Izvješće Ustavnog suda Republike Hrvatske o javnoj raspravi u postupku promjene Ustava pod brojem: U-X-5730/2013., od 26. studenog 2013. Pojašnjeno je kako je, s obzirom na proceduralne posebnosti određena za donošenje Promjene Ustava, bilo potrebno odrediti ovakav rok javne rasprave. Istaknuto je kako je donošenje Promjene Ustava preduvjet za „hitnu“ izmjenu zakonodavstva Republike Hrvatske koja se odnosi na zakon koji uređuje pitanje referenduma, Ustavni zakon o Ustavnom sudu Republike Hrvatske te Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi.
Tijekom rasprave najviše je bilo riječi o odredbi članka 6. Prijedloga kojom se predlaže izmijeniti i dopuniti odredbu članka 87. Ustava Republike Hrvatske, a koja se odnosi na uređenje ustavnog okvira referenduma u Republici Hrvatskoj. Predloženo je propisati odredbu na način kako bi se olakšalo sudjelovanje građana na referendumu te kako bi institut referenduma zaista bio „korektiv predstavničke demokracije“.
Vezano za navedeno, izložen je „švicarski model“ kao primjer dobrog uređenja referendumskog zakonodavstva. U tom smislu predloženo je u domaće referendumsko zakonodavstvo ugraditi odredbe koje bi se odnosile na javnu raspravu o referendumskom pitanju, prijedlog da Vlada ima mogućnost isticanja protuprijedloga na predloženo referendumsko pitanje, mogućnost postizanja (kroz pregovore) kompromisa između Vlade i inicijatora referenduma te davanje ovlasti Vladi da odgodi glasovanje (izjašnjavanje birača) o referendumskom pitanju.
Također, istaknuto je kako predloženu izmjenu odredbe članka 87. stavka 3., u smislu umanjenja broja potrebnih potpisa birača za raspisivanje referenduma, treba promatrati u okviru buduće izmjene zakona koji uređuje pitanje referenduma, u smislu određivanja mjesta za prikupljanje predmetnih potpisa.
Osim toga, predloženo je preispitati odredbe novog stavka 4. koji se odnosi na „iznimke“ kada se referendum ne može raspisati. Istaknuta je načelna primjedba kako bi se propisane iznimke trebale propisati i u slučaju kada Sabor raspisuje referendum, a ne samo onda kada referendum iniciraju birači. Nadalje, izraženo je mišljenje kako bi podstavak 1. novog stavka 4. koji određuje kako se referendum neće raspisati o pitanjima „koja se odnose na ograničavanje ili umanjivanje ljudskih prava i temeljnih sloboda sadržanih u Glavi III. Ustava“, posebno trebalo preispitati, s obzirom da predložena odredba nedovoljno široko obuhvaća ljudska prava i slobode propisane važećim odredbama Ustava Republike Hrvatske. Također, predloženo je odredbu predmetnog podstavka 1. dopuniti odredbom članka 3. Ustava Republike Hrvatske kojom su propisane najviše vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske i koje su temelj ta tumačenje Ustava. Istaknuto je kako je potrebno preispitati i na drugačiji način urediti odredbu podstavka 3. kojom je određeno kako se referendum ne može raspisati o pitanjima „koja se odnose na donošenje i izvršenje proračuna i porezni sustav“, obzirom na mogućnost njenog preširokog tumačenja. Međutim pojašnjeno je kako bi se u slučaju da se građanima omogući odlučivanje na referendumu o predmetnim pitanjima „…ozbiljno mogla ugroziti financijska stabilnost države….“.
Također, predloženo je odredbu novog stavka 4. dopuniti odredbom članka 8. Ustava kojom je određeno kako se granice Republike Hrvatske mogu mijenjati samo odlukom Hrvatskoga sabora te odredbom članka 142. Ustava koja uređuje postupak udruživanja i razdruživanja Republike Hrvatske, posebno imajući u vidu da se odluka o udruživanju donosi na referendumu.
Predloženo je promijeniti i odredbu članka 87. stavka 1. kojom je propisano da Hrvatski sabor može raspisati referendum i „o drugom pitanju iz svog djelokruga“, kako bi se izbjeglo eventualno pogrešno tumačenje odredbe da je svako pitanje podobno biti predmetom referendumskog odlučivanja.
Također, predloženo je preispitati predloženu odredbu dosadašnjeg stavka 4. koji postaje stavak 5. kojom je određena pravovaljanost referenduma ako mu je pristupilo najmanje 40% birača upisanih u popis birača ta da se na referendumu odlučuje većinom glasova birača koji su pristupili referendumu. Naime, istaknuto je kako „kvota izlaznosti“ (minimalni postotak) zapravo znači da je glasovanje na referendumu pravovaljano samo ako određeni postotak građana sudjeluje u glasovanju, te se tako „…eliminira uspješnost referenduma…“ jer „…oni koji ne podržavaju referendum neće na njega ni izaći…“, odnosno građani će „…neizlaskom na referendum zapravo izraziti svoj stav…“. „Kvota izlaznosti“ omogućava da protivnici određenog referendumskog prijedloga izaberu nesudjelovanje u glasovanju kao drugi način borbe protiv prihvaćanja prijedloga. Predloženo je odrediti „kvotu prihvaćanja“ (prihvaćanje od određenog minimalnog postotka registriranih glasača), odnosno propisati koliko je „…potrebno glasova birača „ZA“ da bi odluka na referendumu bila pravovaljana…“ kako bi temeljni kriterij „kvote prihvaćanja“ bio „…aktivno građanstvo, aktivno sudjelovanje…“. „Kvota prihvaćanja“ čini pravovaljanost glasovanja ovisnim o prihvaćanju (ili odbijanju) prijedloga od određenog postotka biračkog tijela. Međutim, naglašeno je kako u tom slučaju ograničenja moraju biti strože propisana, posebno imajući u vidu potrebnu većinu glasova za donošenje Promjene Ustava i organskih zakona.
Tijekom rasprave je istaknuto kako se odredbe Ustava koje se izmjene na referendumu koji su inicirali birači, mogu mijenjati u postupku određenom za izmjenu Ustava kada su predlagatelji promjene 1/5 zastupnika, Predsjednik Republike i Vlada Republike Hrvatske. U tom slučaju, jedino ograničenje propisano je odredbom članka 8. Zakona o referendumu i drugim oblicima osobnog sudjelovanja u obavljanju državne vlasti i lokalne i područne (regionalne) samouprave („Narodne novine“, broj 33/96., 92/01., 44/06., 58/06., 69/07. i 38/09.), kojom je određeno kako nadležno tijelo ne može prije proteka roka od godine dana od dana održavanja referenduma, donijeti pravni akt ili odluku koja je sadržajno suprotna odluci donesenoj na referendumu, odnosno da o istom pitanju ne može ponovno raspisati referendum prije proteka roka od šest mjeseci od održanog referenduma.
Osim navedenog, predložena je izmjena odredbe članka 48. Ustava kojim se jamči pravo vlasništva u smislu Protokola 1. uz Konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda. Naime, Protokolom 1. uz Konvenciju propisana je zaštita „imovine“, a ne „vlasništva“ te je na taj način potrebno urediti predmetnu odredbu, kako bi se spriječilo da Ustavni sud Republike Hrvatske „…proizvoljno tumači što se smatra imovinom…“ .
Nadalje, predloženo je izmijeniti odredbu članka 62. Ustava kako bi se propisala „…zaštita svakog oblika zajedništva…“.
Također, istaknuta je potreba teritorijalnog preustroja Republike Hrvatske, odnosno potreba decentralizacije i regionalizacije kojima se ostvaruje politika uravnoteženog regionalnog razvoja kao pretpostavke stabilnosti državne zajednice.
Podržan je prijedlog iz odredbe članka 5. kojom je određeno kako se zakon kojim se uređuju prava nacionalnih manjina, zakon kojim se uređuju pitanja važna za izvršavanje dužnosti i rad Ustavnog suda Republike Hrvatske i zakon kojim se uređuje provedba Ustava, donose po postupku određenom za promjenu Ustava. Istaknuto je kako će predmetno uređenje onemogućiti da „…koncept zaštite manjinskih prava bude predmetom promjenjive volje vladajuće većine…“.
Predloženo je izmjeniti odredbu članka 18. Prijedloga kojom je propisano da će Hrvatski sabor donijet Ustavni zakon za provedbu Ustava Republike Hrvatske u roku od 6 mjeseci od dana stupanja na snagu ove Promjene Ustava, na način da se riječi: „6 mjeseci“, zamjenjuju riječima: „3 mjeseca“.
Također, naglašena je neprihvatljivost „konstitucionalizacije“ zakonskih instituta ne samo kada se radi o promjeni Ustava putem ustavotvornog referenduma već i onda kada promjene Ustava donosi Sabor.
Nadalje, u odnosu na odredbu članka 3. Prijedloga istaknuto je kako prilikom propisivanja roka zastare treba voditi računa o poštivanju načela pravne sigurnosti i načela pravednosti. Naime, zakonsko produljenje zastarnih rokova, poštujući načelo pravne sigurnosti, moguće je samo dok je još teče rok zastare. Nakon proteka roka zastare to više nije moguće urediti zakonom već samo intervencijom u odredbe Ustava, ali „…samo pod uvjetom da ustavotvorac rangira vrednote u ovom problemu…“, s obzirom da se određivanjem odredbe na ovaj način „…zadire u pravnu sigurnost ali se podržava načelo pravednosti…“. Naime, potrebno je retroaktivno propisati nemogućnost zastare i za ona djela za koja je već protekao zastarni rok upravo zato jer „…u vrijeme kada je počinjeno, nije postojala volja za sankcijom…“. Upravo je tim propuštanjem teško povrijeđeno načelo pravednosti prema žrtvama.
Istaknuta je potreba za što hitnijim propisivanjem „kataloga“ kaznenih dijela teških ubojstava kako bi se predložena odredba mogla primijeniti. Istaknuto je kako će kaznena djela teških ubojstava na koja se odnosi odredba članka 3. Prijedloga, posebno biti uređena Ustavnim zakonom za provedbu Ustava Republike Hrvatske.
U raspravi je izneseno mišljenje kako je nakon donošenja Promjene Ustava potrebno na precizan i sustavan način urediti pitanje referenduma u Republici Hrvatskoj, odnosno izmijeniti i dopuniti Ustavni zakon o Ustavnom sudu Republike Hrvatske u smislu propisivanja nadležnosti Ustavnog suda da prethodno ocjenjuje dopuštenost sadržaja referendumskog pitanja te ujedno odrediti rok donošenja predmetnih akata.
Za izvjestitelja na sjednici Hrvatskoga sabora Odbor je odredio zastupnika Peđu Grbina, predsjednika Odbora.
PREDSJEDNIK ODBORA
Peđa Grbin