Odbor za Ustav, Poslovnik
i politički sustav
Klasa: 021-12/20-10/09
Urbroj: 6521-1-20-02
Zagreb, 1. listopada 2020.
Odbor za Ustav, Poslovnik i politički sustav (u daljnjem tekstu: Odbor), dana 25. rujna 2020. godine, zaprimio je dopis od predsjednika Hrvatskoga sabora, Klasa: 021-12/20-10/09, Urbroj: 6513-20-01, radi odgovora povodom davanja očitovanja koje je od predsjednika Hrvatskoga sabora zatražio Ustavni sud Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: Ustavni sud), broj: U-I-4208/20 od 23. rujna 2020. godine, dopisom u prilogu kojeg se nalazi Zahtjev za pokretanjem postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom Republike Hrvatske, Poslovnika Hrvatskoga sabora („Narodne novine“, broj: 53/20) kojeg je Ustavnom sudu Republike Hrvatske podnijelo 35 zastupnika u Hrvatskom saboru.
S obzirom na navedeno, daje se slijedeći
ODGOVOR
1. Osporavaju se navodi iznijeti u Zahtjevu, iz razloga koji će biti navedeni u nastavku ovoga Odgovora te će se u potpunosti obrazložiti sukladnost Poslovnika Hrvatskoga sabora („Narodne novine“ br. 53/20 – u daljnjem tekstu: Poslovnik) s odredbama Ustava Republike Hrvatske („Narodne novine“ br. 85/10. – pročišćeni tekst i 5/14. – Odluka Ustavnog suda – u daljnjem tekstu: Ustav).
2. S obzirom na postavljeni Zahtjev i navode koji su u njemu sadržani bitno je navesti sljedeće odredbe Ustava, a koje su relevantne za davanje ovog Odgovora:
„Članak 3.
...vladavina prava ...najviše su vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske i temelj za tumačenje Ustav.“
„Članak 4.
U Republici Hrvatskoj državna je vlast ustrojena na načelu diobe vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudbenu, a ograničena je Ustavom zajamčenim pravom na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu.
Načelo diobe vlasti uključuje oblike međusobne suradnje i uzajamne provjere nositelja vlasti propisane Ustavom i zakonom.“
„Članak 5.
U Republici Hrvatskoj zakoni moraju biti u suglasnosti s Ustavom, a ostali propisi i s Ustavom i sa zakonom.
Svatko je dužan držati se Ustava i prava i poštivati pravni poredak Republike Hrvatske.“
„Članak 16.
Slobode i prava mogu se ograničiti samo zakonom da bi se zaštitila sloboda i prava drugih ljudi te pravni poredak, javni moral i zdravlje.
Svako ograničenje slobode ili prava mora biti razmjerno naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju.“
„Članak 71.
Hrvatski sabor je predstavničko tijelo građana i nositelj zakonodavne vlasti u Republici Hrvatskoj.“
„Članak 75.
Zastupnici u Hrvatskom saboru nemaju obvezujući mandat.“
„Članak 80.
Hrvatski sabor ima predsjednika i jednog ili više potpredsjednika.
Unutarnje ustrojstvo i način rada Hrvatskoga sabora uređuje se poslovnikom u skladu s Ustavom.
Poslovnik se donosi većinom glasova svih zastupnika.“
3. S tim u vezi osporavaju se navodi u pogledu tvrdnje da je navedenom dopunom Poslovnika „...ograničen broj zastupnika pojedinog kluba koji mogu prisustvovati saborskoj sjednici, broj zastupnika koji mogu replicirati, smanjeno vrijeme pojedinačnih govora, smanjeno vrijeme za uvodno i završno izlaganje te ograničena stanka...“ što predstavlja „...suspendirani način rada Sabora koji nije predviđen Ustavom Republike Hrvatske“ te predstavlja „...nerazmjerna ograničenja zastupnika da slobodno, osobno i javno iznose argumenta u političkoj raspravi...“.
3.1 Sukladno odredbi članka 60. Poslovnika Hrvatskoga sabora Odbor predlaže donošenje i promjene Poslovnika Hrvatskoga sabora.
„Odbor za Ustav, Poslovnik i politički sustav
Članak 60.
(...)
– predlaže donošenje i promjene ovoga Poslovnika
(...)“
3.2 Ministar zdravstva je 11. ožujka 2020. godine (isti dan kada je i Svjetska zdravstvena organizacija proglasila pandemiju) donio Odluku o proglašenju epidemije bolesti COVID-19 uzrokovane virusom SARS-CoV-2 u Republici Hrvatskoj (Klasa: 011-02/20-01/143, Urbroj: 534-02-01-2/6-20-01). Posljedično, Ministarstvo zdravstva, Hrvatski zavod za javno zdravstvo te Stožer civilne zaštite Republike Hrvatske donijeli su određene protuepidemijske mjere radi zaštite života i zdravlja građana, a u uvjetima ubrzanog širenja i pojačanog rizika prijenosa bolesti COVID-19.
Uslijed činjenice da proglašenje pandemije, odnosno epidemije zarazne bolesti (COVID-19 uzrokovane virusom SARS-CoV-2) utječe na rad Hrvatskoga sabora (u daljnjem tekstu: Sabor), bilo je potrebno dopuniti Poslovnik Hrvatskoga sabora (“Narodne novine” br. 81/13., 113/16., 69/17. i 29/18. – u daljnjem tekstu: Poslovnik Hrvatskoga sabora) kako bi se regulirao poseban način rada u nastalim okolnostima te kako bi se ujedno zaštitilo zdravlje zastupnika.
Predsjedništvo Sabora je 23. travnja 2020. godine donijelo Zaključak kojim je utvrđen tekst kojim se predlaže dopuna Poslovnika kao osnova za utvrđivanje Prijedloga dopune te je isti dostavljen Odboru .
3.3 S obzirom na navedeno, Odbor je na 69. sjednici održanoj 28. travnja 2020. godine većinom glasova (11 glasova „ZA“ i 1 glas „PROTIV“) utvrdio Prijedlog poslovnika o dopuni Poslovnika Hrvatskoga sabora, s Konačnim prijedlogom poslovnika te je na 70. sjednici održanoj 29. travnja 2020. godine jednoglasno (11 glasova „ZA“) prihvatio amandman Kluba zastupnika Socijaldemokratske partije Hrvatske.
3.4 Sabor je 30. travnja 2020. godine većinom glasova (95 glasova „ZA“, 3 glasa „SUZDRŽANA“ i 13 glasova „PROTIV“) donio Poslovnik o dopuni Poslovnika Hrvatskoga sabora, s Konačnim prijedlogom poslovnika koji je stupio na snagu 1. svibnja 2020. godine.
Tako je odredbom članka 293.a Poslovnika propisana mogućnost drugačijeg rada Sabora u slučaju proglašenja epidemije zarazne bolesti ili opasnosti od epidemije zarazne bolesti te pandemije zarazne bolesti, koju proglašava nadležno tijelo u skladu s posebnim zakonom.
Odredba članka 293.a Poslovnika glasi:
„RAD SABORA U SLUČAJU PROGLAŠENJA EPIDEMIJE ZARAZNE BOLESTI ILI OPASNOSTI OD EPIDEMIJE ZARAZNE BOLESTI TE PANDEMIJE ZARAZNE BOLESTI
Članak 293.a
U slučaju proglašenja epidemije zarazne bolesti ili opasnosti od epidemije zarazne bolesti te pandemije zarazne bolesti, koju proglašava nadležno tijelo u skladu s posebnim zakonom, Sabor nastavlja s radom u skladu s odredbama Ustava Republike Hrvatske i ovoga Poslovnika.
Početak i prestanak posebnog načina rada Sabora u slučaju iz stavka 1. ovoga članka može utvrditi Predsjedništvo Sabora sukladno odluci nadležnog tijela određenog posebnim zakonom i o tome izvješćuje zastupnike.
Svaki klub zastupnika ima pravo odrediti najmanje jednog člana koji će nazočiti na sjednici Sabora.
Na izračun broja zastupnika pojedinog kluba zastupnika iz stavka 3. ovoga članka na odgovarajući način primjenjuje se izračun propisan odredbom članka 132. stavka 3. ovoga Poslovnika.
Svi zastupnici koji nisu članovi kluba zastupnika za potrebe izračuna nazočnosti na sjednici Sabora iznimno se smatraju klubom zastupnika te se na njih primjenjuje odredba stavaka 3. i 4. ovoga članka.
Zastupnici nacionalnih manjina ostvaruju pravo nazočnosti na sjednici Sabora ili na temelju članstva u klubu zastupnika nacionalnih manjina ili na temelju članstva u drugom klubu zastupnika čiji su članovi u skladu s odredbom stavaka 3. i 4. ovoga članka, o čemu su obvezni obavijestiti Tajništvo Sabora najkasnije 24 sata prije početka sjednice Sabora.
Odredbe ovoga članka o broju zastupnika pojedinog kluba zastupnika koji mogu nazočiti na sjednici Sabora ne primjenjuju se na predsjednika, odnosno potpredsjednika Sabora koji predsjeda sjednicom Sabora te do dva zastupnika ako su oni predlagatelji ili predstavnici predlagatelja akta.
Pravo nazočiti na sjednici Sabora po pojedinoj točki dnevnog reda imaju oni zastupnici koji su određeni u skladu sa stavcima 3. do 6. ovoga članka, a obavijest o njihovim imenima i prezimenima dostavlja se Tajništvu Sabora prije početka rasprave o točki dnevnog reda sjednice na kojoj imaju pravo nazočiti. Pritom je u (pojedinačnoj) raspravi dopušteno njihovo izmjenjivanje s članovima kluba zastupnika, odnosno zastupnika iz stavka 5. ovoga članka. Pravo na repliku po raspravi ima svaki klub zastupnika, odnosno zastupnici iz stavka 5. ovoga članka, sukladno broju pripadajućih mjesta u sabornici.
Zastupnik u raspravi može govoriti najdulje 5 minuta, a predstavnici klubova zastupnika do 10 minuta.
Predlagatelj, odnosno predstavnik predlagatelja kojeg on odredi, mogu govoriti u uvodnom izlaganju na početku rasprave i na kraju rasprave najdulje 20 minuta.
U slučaju zahtjeva za stankom u skladu s odredbom članka 248. ovoga Poslovnika, predsjedatelj ju može odobriti u trajanju do 5 minuta.
Sjednice radnih tijela Sabora mogu biti održane elektroničkim putem, odnosno audio i/ili videokonferencijskim putem.
Osim u dvorani za sjednice Sabora, glasovanje može biti organizirano elektroničkim putem i/ili dizanjem ruke u jednoj ili više prostorija izvan nje.
Na pitanja koja nisu posebno uređena ovim člankom na odgovarajući način primjenjuju se ostale odredbe ovoga Poslovnika.”
Načelnom odredbom članka 14. Poslovnika Hrvatskoga sabora utvrđena su prava i dužnosti zastupnika:
„Članak 14.
Zastupnik ima prava i dužnosti:
– sudjelovati na sjednicama Sabora i na njima raspravljati i glasovati
– podnositi prijedloge i postavljati pitanja
– postavljati pitanja predsjedniku Vlade i članovima Vlade
– sudjelovati na sjednicama radnih tijela i na njima raspravljati, a u radnim tijelima kojih je član i glasovati
– prihvatiti izbor koji mu svojim odlukama odredi Sabor
– na stalna novčana primanja i druga prava sukladno zakonu.
Zastupnik ima i druga prava i dužnosti utvrđene odredbama Ustava Republike Hrvatske, zakona i ovoga Poslovnika.“
3.5 Legitimni cilj dopune je bio propisati specifične uvjete rada Sabora u slučaju proglašenja pandemije, odnosno epidemije zarazne bolesti ili opasnosti od epidemije te pritom zaštititi zdravlje zastupnika . Kako se u konkretnom slučaju nedvojbeno radilo o nepredvidivom stanju posebnih okolnosti koje ugrožavaju život i zdravlje svih građana Republike Hrvatske pa tako i saborskih zastupnika, donošenjem Poslovnika nastojalo se omogućiti Saboru da u uvjetima proglašene globalne pandemije i nacionalne epidemije uzrokovane bolešću COVID-19 nesmetano obavlja svoju zakonodavnu zadaću, pritom posebno vodeći računa o zaštiti zdravlja zastupnika, a uz potpuno ostvarenje načela razmjernosti.
3.6 Poštovanje navedenog načela posebno se ogleda u odredbi članka 293.a Poslovnika u dijelu kojim je propisano kako fizički nazočiti na sjednici Sabora po pojedinoj točki dnevnog reda može onaj broj zastupnika koji bude određen posebnim izračunom. Na izračun broja zastupnika pojedinog kluba zastupnika koji ima pravo odrediti najmanje jednog člana koji će nazočiti na sjednici Sabora na odgovarajući način primjenjuje se izračun propisan odredbom članka 132. stavka 3. Poslovnika Hrvatskoga sabora.
Članak 132. stavak 3. glasi:
„Broj pitanja koja mogu postaviti zastupnici pojedinog kluba zastupnika određuje se razmjerno broju članova pojedinog kluba u odnosu na ukupan broj zastupnika tako da se broj članova pojedinog kluba podijeli sa četiri, s tim da se pri izračunu rezultat 0,50 i više korigira na više.“.
Isto tako je određeno kako je u (pojedinačnoj) raspravi dopušteno njihovo izmjenjivanje s članovima kluba zastupnika, odnosno zastupnika koji nisu članovi kluba zastupnika, a koji se za potrebe izračuna nazočnosti na sjednici Sabora iznimno smatraju klubom zastupnika.
Ovakvo uređenje poslovničke odredbe omogućava zastupnicima da se mogu na sjednici Sabora tijekom pojedinačne rasprave izmjenjivati s drugim članovima kluba zastupnika, odnosno drugim zastupnicima koji nisu članovi kluba zastupnika, a koji se za potrebe izračuna nazočnosti na sjednici Sabora iznimno smatraju klubom zastupnika. Pritom, propisani način omogućava svim zastupnicima ostvarenje prava na raspravu na sjednicama Sabora.
Znači, suštinski se ne radi o tome da zastupnici ne mogu sudjelovati na raspravi na sjednicama Sabora već se radi o tome da unatoč fizičkom ograničenju nazočnosti zastupnika u dvorani za sjednice Sabora, svi mogu sudjelovati na sjednicama Sabora što je omogućeno sustavom izmjenjivanja.
Sabor može uvijek promjenom Poslovnika Hrvatskoga sabora razraditi procese i načine rada na sjednicama Sabora pa tako i institut replike, stanke, povrede Poslovnika i slično. Tako je, u posebnim uvjetima rada kao što je ovom dopunom propisano, između ostalog, uređen i poseban način rada u odnosu na institut replike koji je obuhvaćen istim režimom kao i utvrđivanje broja zastupnika koji fizički mogu biti prisutni na sjednici Sabora.
3.7 S obzirom na navedeno, u takvim okolnostima pandemije i epidemije, Odbor smatra kako navedena ograničenja nisu dovela u pitanje samu bit prava zastupnika iz članka 14. Poslovnika Hrvatskoga sabora. Stoga se iznimno drugačije uređenje replike, stanke te skraćivanje vremena za govor zastupnika u raspravi za 5 minuta (u raspravi zastupnik može govoriti najdulje 5 minuta (redovno 10 minuta), predstavnici klubova zastupnika do 10 minuta (redovno 15 minuta), predlagatelj, tj. predstavnik predlagatelja kojeg on odredi, mogu govoriti u uvodnom izlaganju na početku rasprave i na kraju rasprave najdulje 20 minuta (redovno 30 minuta)), ne može smatrati da „...predstavlja ograničenja zastupnika da slobodno, osobno i javno iznose argumente u političkoj raspravi i ostvaruju temeljnu funkciju trodiobe vlasti...mogućnost parlamentarne kontrole izvršne vlasti te koncentraciju političke moći unutar izvršne grane vlasti...“ i da je na taj način „...narušena demokratska procedura sudjelovanja zastupnika u raspravi s predlagateljem zakona te demokratski standardi vezani za sudjelovanje zastupnika/ica u raspravama s predlagateljem.“
Opisanim uređenjem navedene poslovničke odredbe svim zastupnicima je omogućeno na saborskim sjednicama (primjenjujući institut izmjenjivanja) “...slobodno, osobno i javno iznositi svoje argumente...”, a što je vidljivo iz dosadašnje prakse rada Sabora, a nakon stupanja na snagu Poslovnika.
4. Osporavaju se navodi da je posebno ograničeno pravo postavljanja usmenih zastupničkih pitanja Vladi Republike Hrvatske.
4.1 Odredbom članka 86. Ustava propisano je pravo postavljanja zastupničkih pitanja.
„Članak 86.
Zastupnici Hrvatskoga sabora imaju pravo postavljati Vladi Republike Hrvatske i pojedinim ministrima zastupnička pitanja.“
4.2 Poslovnikom Hrvatskoga sabora detaljnije je uređeno postavljanje usmenih zastupničkih pitanja Vladi Republike Hrvatske te se u nastavku navode relevantne poslovničke odredbe.
„ODJELJAK B – USMENA ZASTUPNIČKA PITANJA
Članak 132.
Usmena pitanja Vladi, odnosno pojedinom članu Vlade zastupnici mogu postavljati na sjednicama za vrijeme Aktualnog prijepodneva.
Aktualno prijepodne održava se na početku svake sjednice Sabora prije prelaska na prvu točku dnevnog reda. Tijekom Aktualnog prijepodneva zastupnici organizirani u klubove zastupnika mogu postaviti ukupno 40 pitanja, a nezavisni zastupnici koji nisu izabrani na listi političke stranke, zastupnici nacionalnih manjina koji nisu organizirani u klub zastupnika te po jedan zastupnik političkih stranaka koji nemaju klub zastupnika mogu postaviti pitanje na svakoj drugoj sjednici.
Broj pitanja koja mogu postaviti zastupnici pojedinog kluba zastupnika određuje se razmjerno broju članova pojedinog kluba u odnosu na ukupan broj zastupnika tako da se broj članova pojedinog kluba podijeli sa četiri, s tim da se pri izračunu rezultat 0,50 i više korigira na više.
Zastupnik može postaviti jedno pitanje. Ono mora biti formulirano kratko i jasno i u pravilu takvo da se na njega može odgovoriti odmah i bez pripreme.
Postavljanje pitanja ne može trajati dulje od dvije minute.
Nakon odgovora na pitanje zastupnik može izraziti zadovoljstvo ili nezadovoljstvo odgovorom na zastupničko pitanje iznašanjem razloga u trajanju do dvije minute.
Ako je nezadovoljan odgovorom, zastupnik može zatražiti da mu Vlada, odnosno ministar dostavi odgovor u pisanom obliku.
Tijekom Aktualnog prijepodneva zastupnik ne može zatražiti riječ da bi odgovorio na navod iznesen u zastupničkom pitanju drugog zastupnika ili koji je u odgovoru na zastupničko pitanje iznio predsjednik ili član Vlade.
Članak 133.
Zastupnici postavljanje usmenih zastupničkih pitanja najavljuju u pisanom obliku najkasnije 24 sata prije početka sjednice Sabora.
Najave iz stavka 1. ovoga članka ubacuju se u kutiju u Tajništvu Sabora, a obvezno sadrže ime i prezime zastupnika koji želi postaviti zastupničko pitanje, naznaku komu se pitanje postavlja te naznaku područja na koje se pitanje odnosi.
Članak 134.
Predsjednik Sabora dužan je organizirati provođenje ždrijebanja kojim se utvrđuje redoslijed za postavljanje usmenih zastupničkih pitanja odmah nakon isteka roka iz članka 133. stavka 1. ovoga Poslovnika.
Ždrijebanje se provodi javno.
Ždrijebanje se provodi tako da tajnik sjednice Sabora izvlači najave iz članka 133. ovoga Poslovnika iz kutije.
Prema redoslijedu izvučenih najava iz članka 133. ovoga Poslovnika sastavlja se lista kojom se utvrđuje redoslijed zastupnika koji postavljaju usmena zastupnička pitanja.
Pitanja nezavisnih zastupnika koji nisu izabrani na listi političke stranke i zastupnika nacionalnih manjina te po jednog zastupnika političke stranke koja nema klub zastupnika stavljaju se na prvo i svako daljnje mjesto na listi čiji je redni broj djeljiv s brojem pet, a prema redoslijedu kojim su izvučena u odnosu na ostala pitanja.
Nakon ždrijebanja lista s preslikom najava iz članka 133. ovoga Poslovnika dostavlja se predsjedniku Vlade.
Članak 135.
Klubovi zastupnika, zbog važnosti pojedinih pitanja, ovlašteni su promijeniti područje i redoslijed za najviše tri pitanja koja su najavili članovi tog kluba, o čemu su dužni izvijestiti predsjednika Sabora i predsjednika Vlade najkasnije jedan sat prije početka sjednice Sabora.
Članak 136.
Na pitanja postavljena Vladi odgovara predsjednik ili član Vlade. Na pitanja postavljena pojedinom članu Vlade odgovara taj član Vlade, a odgovor može dopuniti predsjednik Vlade. Ako član Vlade kojemu je pitanje postavljeno nije nazočan, na pitanje odgovara predsjednik ili jedan od potpredsjednika Vlade.
Predsjednik Vlade dužan je osigurati nazočnost najmanje polovine članova Vlade na sjednici Sabora u vrijeme određeno za postavljanje zastupničkih pitanja.
Članak 137.
Član Vlade kojemu je pitanje postavljeno dužan je odmah odgovoriti na postavljeno pitanje ili navesti razloge zbog kojih ne može odgovoriti.
Odgovor na postavljeno pitanje može trajati do četiri minute.
Ako zastupnik ne dobije odmah odgovor na postavljeno pitanje ili ako zatraži odgovor u pisanom obliku, Vlada, odnosno pojedini član Vlade dužni su mu odgovoriti u roku od 30 dana od dana postavljanja pitanja.
Ako Vlada, odnosno član Vlade ne može odgovoriti u roku iz stavka 3. ovoga članka, dužni su putem predsjednika Sabora izvijestiti zastupnika o razlozima zbog kojih to ne mogu učiniti i vremenu kada će dostaviti odgovor.
Na dostavu odgovora iz stavka 3. ovoga članka na odgovarajući način se primjenjuju odredbe članaka 143. i 144. ovoga Poslovnika.
Članak 138.
Član Vlade kojemu je postavljeno zastupničko pitanje može odbiti dati odgovor na postavljeno pitanje ako se to pitanje ne odnosi na njegov rad ili na poslove iz njegova djelokruga.
Članak 139.
Ako je odgovor povjerljive naravi, član Vlade može predložiti da odgovori neposredno zastupniku ili na zatvorenoj sjednici radnog tijela u čijem je djelokrugu to pitanje.“
4.3 Za potrebe ovog postupka posebno se ističe tekst odredbe prema kojoj tijekom Aktualnog prijepodneva zastupnici organizirani u klubove zastupnika mogu postaviti ukupno 40 pitanja, a broj pitanja koja mogu postaviti zastupnici pojedinog kluba zastupnika određuje se razmjerno broju članova pojedinog kluba u odnosu na ukupan broj zastupnika tako da se broj članova pojedinog kluba podijeli sa četiri, s tim da se pri izračunu rezultat 0,50 i više korigira na više.
Propisivanjem odredbe članka 293.a Poslovnika koja se odnosi na određivanje broja zastupnika koji mogu biti fizički prisutni u dvorani za sjednice Sabora, primijenjeno je istovjetno pravilo kao i za određivanje broja zastupnika koji mogu postavljati usmena zastupničkih pitanja Vladi Republike Hrvatske. Iz navedenog proizlazi kako je i do sada poslovničkom odredbom postavljanje usmenih zastupničkih pitanja bilo „ograničeno“ brojem članova kluba zastupnika te kako se ovom dopunom Poslovnika nije dodatno ograničila mogućnost njihova postavljanja. Sva ostala prava koja proizlaze iz citiranih poslovničkih odredaba u primjeni su ostala identična.
5. Osporavaju se navodi da mogućnost utvrđivanja početka i prestanka posebnog načina rada Sabora od strane Predsjedništva sabora predstavlja „...prekomjernu i neustavnu koncentraciju moći u rukama parlamentarne većine....“ te predstavlja „...opasnost za temeljne vrijednosti parlamentarne demokracije, narušava načelo vladavine prava, trodiobe vlasti...“.
5.1 Odredbom članka 80. Ustava propisano je:
„Članak 80.
Hrvatski sabor ima predsjednika i jednog ili više potpredsjednika.
Unutarnje ustrojstvo i način rada Hrvatskoga sabora uređuje se poslovnikom u skladu s Ustavom.
Poslovnik se donosi većinom glasova svih zastupnika.“
Odredbama članka 32, 35., 37. i 293.a Poslovnika Hrvatskoga sabora određeno je:
„Članak 32.
Sabor ima predsjednika i tri do pet potpredsjednika.
Ako se biraju tri potpredsjednika, dva potpredsjednika se biraju na prijedlog parlamentarne većine, a jedan na prijedlog parlamentarne manjine.
Ako se biraju četiri potpredsjednika, dva potpredsjednika se biraju na prijedlog parlamentarne većine, a dva na prijedlog parlamentarne manjine.
Ako se bira pet potpredsjednika, tri potpredsjednika se biraju na prijedlog parlamentarne većine, a dva na prijedlog parlamentarne manjine.“
„Članak 35.
Predsjednik i potpredsjednici Sabora čine Predsjedništvo Sabora.“
„Članak 37.
Predsjedništvo Sabora:
– prihvaća pokroviteljstva u ime Sabora ili radnog tijela Sabora
– utvrđuje godišnji plan zasjedanja Sabora
– utvrđuje Prijedlog pravilnika o javnosti rada Sabora i radnih tijela, koji donosi Sabor
– utvrđuje Prijedlog odluke o Stručnoj službi Sabora, koju donosi Sabor
– daje prethodno mišljenje o Prijedlogu pravilnika o unutarnjem redu Stručne službe Sabora
– određuje raspored sjedenja zastupnika u dvorani za sjednice na temelju članstva u pojedinom klubu zastupnika
– u skladu sa zakonom i u suradnji s tajnikom Sabora, odlučuje o raspodjeli raspoloživoga radnog prostora u Saboru i stanova za službene potrebe u Zagrebu
– obavlja i druge poslove određene ovim Poslovnikom.
Predsjedništvo Sabora donosi odluke iz svog djelokruga većinom glasova nazočnih članova, ako je na sjednici nazočna većina članova.“
„Članak 293.a
U slučaju proglašenja epidemije zarazne bolesti ili opasnosti od epidemije zarazne bolesti te pandemije zarazne bolesti, koju proglašava nadležno tijelo u skladu s posebnim zakonom, Sabor nastavlja s radom u skladu s odredbama Ustava Republike Hrvatske i ovoga Poslovnika.
Početak i prestanak posebnog načina rada Sabora u slučaju iz stavka 1. ovoga članka može utvrditi Predsjedništvo Sabora sukladno odluci nadležnog tijela određenog posebnim zakonom i o tome izvješćuje zastupnike.
(...)“.
5.2 Kao što je razvidno iz navedenih odredaba, Predsjedništvo Sabora predstavlja kolektivno tijelo Sabora koje je ovlašteno donositi određene odluke isključivo na temelju ovlasti koje proizlaze iz Poslovnika Hrvatskoga sabora (i pojedinih zakona). Poslovnik Hrvatskoga sabora donosi se u strogo formalnom zakonodavnom postupku većinom glasova svih zastupnika te ima snagu zakona.
Propisivanje ovlasti Predsjedništvu Sabora u donošenju odluke o početku i prestanku posebnog načina rada Sabora, potrebno je promatrati u kontekstu intenziteta i naravi propisanih ograničenja. Naime, uzimajući u obzir naprijed navedeno, posebno u dijelu u kojemu se obrazlaže kako nije ograničena sama bit prava zastupnika iz članka 14. Poslovnika Hrvatskoga sabora, smatra se kako navedene odluke o početku i prestanku posebnog načina rada Sabora ne treba donositi Sabor. Ovom dodanom posebnom ovlasti nisu prekoračene već postojeće poslovničke ovlasti Predsjedništva kao kolektivnog tijela Sabora. Pogotovo imajući u vidu ograničenu mogućnost donošenja odluke o početku i prestanku posebnog načina rada Sabora, isključivo “...sukladno odluci nadležnog tijela određenog posebnim zakonom...”, znači na temelju valjane pravne osnove.
Demokracija sama po sebi implicira donošenje odluka demokratski izabranom većinom. Tako je Predsjedništvo Sabora donijelo naprijed navedeni Zaključak o dopuni Poslovnika većinom glasova svih članova Predsjedništva. Nadalje, donošenje Poslovnika s 95 glasova „ZA“ (od 111 zastupnika koji su glasovali) kojim je dana navedena ovlast Predsjedništvu Sabora daleko premašuje potrebnu većinu za njegovo donošenje (većina svih zastupnika).
Slijedom navedenog, Odbor smatra kako mogućnost utvrđivanja početka i prestanka posebnog načina rada Sabora od strane Predsjedništva isključivo sukladno odluci nadležnog tijela određenog posebnim zakonom ne predstavlja „...prekomjernu i neustavnu koncentraciju moći u rukama parlamentarne većine“ te „...opasnost za temeljne vrijednosti parlamentarne demokracije, narušava načelo vladavine prava, trodiobe vlasti...“.
6. Osporavaju se tvrdnje da neodržavanje tematskih sjednica, konferencija, okruglih stolova i slično, u zgradi Hrvatskoga sabora „...nameću dodatne restrikcije u odnosu na Poslovnik“ te „...ograničava sudjelovanje stručne i opće javnosti u formuliranju zakonskih rješenja te predstavlja značajno narušavanje demokratske procedure u zakonodavnom procesu.“.
6.1 Odredbama članaka 47. i 57. Poslovnika Hrvatskoga sabora određeno je :
„Članak 47.
Predsjednik radnog tijela Sabora:
– saziva sjednicu, predlaže dnevni red i predsjeda sjednicama radnog tijela Sabora
- saziva tematsku sjednicu na temelju zaključka radnog tijela te dostavlja materijal najkasnije tri dana prije održavanja tematske sjednice
(...)“
„Javnost rada
Članak 57.
Radno tijelo Sabora može na sjednice pozivati javne, znanstvene i stručne djelatnike i druge osobe radi pribavljanja njihova mišljenja o temama o kojima se raspravlja na sjednici.
(...)“
Odredbom članka 293.a Poslovnika određeno je kako se sjednice radnih tijela Sabora mogu održavati elektroničkim putem, odnosno audio i/ili videokonferencijskim putem.
Posebnim poslovničkim odredbama nije uređeno održavanje konferencija te okruglih stolova te se na njihovo održavanje, između ostalog, na odgovarajući način primjenjuju navedene poslovničke odredbe.
6.2 Stoga, neodržavanje tematskih sjednica, konferencija, okruglih stolova i slično, u zgradi Sabora što zahtjeva fizičku prisutnost sudionika, ne može predstavljati „...dodatne restrikcije u odnosu na Poslovnik“ te imati za posljedicu „...ograničavanje sudjelovanja stručne i opće javnosti u formuliranju zakonskih rješenja što bi predstavlja značajno narušavanje demokratske procedure u zakonodavnom procesu“, imajući u vidu mogućnost pristupa različitim kanalima elektroničke komunikacije, o čemu se vodilo računa prilikom propisivanja navedene poslovničke odredbe u dijelu koji se odnosi na mogućnost održavanja sjednica audio i/ili videokonferencijskim putem.
7. Konačno, posebno imajući u vidu rješenja Ustavnog suda od 14. rujna 2020. godine, broj: U-I-1372/2020, U-I-1999/2020 U-I-2075/2020 U-I-2233/2020 U-I-2161/2020 U-I-2234/2020, ističe se kako se prilikom donošenja Poslovnika postupalo objektivno, stručno i odgovorno, pritom poštujući ustavne i poslovničke odredbe te druge pozitivne propise Republike Hrvatske.
8. S obzirom na navedeno u ovom Odgovoru, smatra se kako su navodi u Zahtjevu podnositelja u cijelosti neosnovani.
PREDSJEDNIK ODBORA
Dražen Bošnjaković