Odbor za unutarnju politiku i nacionalnu sigurnost na 27. sjednici, održanoj 25. veljače 2026., raspravio je Prijedlog zakona o izmjenama i dopunama Zakona o međunarodnoj i privremenoj zaštiti, prvo čitanje, P.Z.E. br. 264, koji je Vlada Republike Hrvatske podnijela predsjedniku Hrvatskoga sabora aktom od 11. veljače 2026. Sukladno članku 69. Poslovnika Hrvatskoga Sabora Odbor je predmetni zakonski prijedlog razmotrio u svojstvu matičnog radnog tijela.
Odbor je raspolagao Mišljenjem pučke pravobraniteljice o Nacrtu prijedloga zakona o izmjenama i dopunama Zakona o međunarodnoj i privremenoj zaštiti od 24. veljače 2026. i podneskom Hrvatskog pravnog centra o Prijedlogu zakona o izmjenama i dopunama Zakona o međunarodnoj i privremenoj zaštiti, od 23. veljače 2026.
U uvodnom izlaganju je predstavnica predlagatelja, državna tajnica u Ministarstvu unutarnjih poslova istaknula da je u siječnju ove godine noveliran Zakon o nadzoru državne granice, a sredinom veljače je razmotren Prijedlog zakona o izmjenama i dopunama Zakona o strancima. Oba akta zajedno s predloženim izmjenama i dopunama Zakona o međunarodnoj i privremenoj zaštiti idu u smjeru usklađivanja hrvatskog zakonodavstva sa zakonodavstvom Europske unije odnosno Paktom o migracijama i azilu. Također, u predložene izmjene i dopune ugrađena su i rješenja koja su proistekla iz iskustva i izazova s kojima se u praksi suočava Republika Hrvatske kao država članica EU-a s najdužom kopnenom vanjskom granicom.
Nastavno je naglasila da je iz europske prakse vidljivo da veliki broj osoba zloupotrebljava sustav međunarodne zaštite odnosno podnosi zahtjev za međunarodnu zaštitu u više država članica, i u najvećoj mjeri odlazi iz države članice prije no što je postupak završen. S takvom praksom se Republika Hrvatska kontinuirano susreće. Kako države članice nisu imale ujednačenu praksu bilo je potrebno ujednačiti postupanje, odnosno učiniti sustav boljim te onima koji trebaju zaštitu istu omogućiti, a one koji zloupotrebljavaju sustav međunarodne zaštite penalizirati, odnosno vratiti ih u sigurne treće zemlje ili sigurne zemlje podrijetla.
Vezano za izražene namjere za podnošenje zahtjeva za međunarodnu zaštitu, državna tajnica je navela da je tijekom 2025. godine izraženo 14.298 namjera za međunarodnu zaštite, ali je samo 1.236 osoba zaista i podnijelo zahtjev za međunarodnu zaštitu što ukazuje na razmjere zlouporabe sustava. Te osobe su ulaskom u Republiku Hrvatsku ušle i u postupak, smještene su u prihvatilište otvorenog tipa i u roku od 24 do 48 sati samoinicijativno su odlazile prema željenoj destinaciji odnosno u drugu državu članicu.
U razdoblju od 1.01.–20.02.2026. izraženo je 1.737 namjera za međunarodnu zaštitu, ali je podneseno tek 154 zahtjeva, što je jasan pokazatelj nastavka zlouporabe sustava međunarodne zaštite. Potreba da se spriječe takve zlouporabe i uredi sustav dovela je do dugotrajnih pregovora između država članica što je u konačnici rezultiralo novim zakonodavnim okvirom.
Posebno je naglasila da je Hrvatska cijelo vrijeme primjer drugim državama te je Europska komisija koncem 2025. godine donijela procjenu kojom izuzima Hrvatsku od participacije u solidarnom doprinosu i premještanju migranata s obzirom na njezinu iznimnu izloženost migracijskim pritiscima i pokazanu efikasnost u čuvanju vanjske granice EU-a.
Nastavno se osvrnula na obvezni granični postupak i pravnu fikciju da osoba u postupku nije ušla u Republiku Hrvatsku i ne može se slobodno kretati u razdoblju provođenja dubinske provjere koja može trajati maksimalno do 12 tjedana, već je smještena u objekt zatvorenog tipa.
U odnosu na dubinsku provjeru, državna tajnica je podsjetila da sustavi država članica sadržavaju više od deset milijuna dosjea o državljanima trećih zemalja i osobama bez državljanstva te da je vrlo često prvu zabilježbu o tim osobama napravila Republika Hrvatska iako su te osobe prethodno prošle kroz Grčku, Bugarsku i druge države, a nisu bile registrirane. S time u vezi podsjetila je na iscrpnu raspravu koja je u odnosu na ovaj zakonski prijedlog održana na Odboru za ljudska prava i prava nacionalnih manjina gdje su jasno obrazložena rješenja na koji način će se štititi ljudska prava ranjivih skupina.
Vezano za ograničenje slobode kretanja, državna tajnica je istaknula da u tom slučaju osobe neće biti lišene slobode nego se ograničava njihovo kretanje ako su ugroza nacionalnoj sigurnosti, ako obmanjuju nadležna tijela iznošenjem lažnih informacija, nemaju adekvatne dokumente te ako dolaze iz zemalja koje po podacima imaju stopu odobrenja međunarodne zaštite manju od 20%. U slučajevima ograničenja slobode kretanja striktno će se odvajati ranjive skupine od osoba koje predstavljaju opasnost. Osobama kojima je ograničena sloboda kretanja zabranjeno je napustiti određeno mjesto boravka ili smještaja cijelo vrijeme dok traje granična procedura, odnosno osoba može napustiti objekt samo uz odobrenje radi odlaska npr. na sud ili liječniku.
Podsjetila je prisutne da već sada u objektima zatvorenog tipa (npr. Ježevo) migranti nemaju slobodu kretanja na području jedinice lokalne samouprave. Također, i predloženim izmjenama Zakona određene kategorije migranata bi bile smještene u objektima zatvorenog tipa i ne bi imali slobodu kretanja po jedinicama lokalne samouprave gdje su ti objekti smješteni, čime bi se štitila njihova sigurnost, ali i sigurnost građana. Stanje bi bilo potpuno suprotno od onoga što je trenutni narativ dijela javnosti, odnosno bojazan građana da će doći do ugroze nacionalne sigurnosti ili javnog reda i mira jer će se ilegalni migranti slobodno kretati nema nikakvo uporište.
Vezano za integraciju osoba kojim je odobrena međunarodna zaštita, državna tajnica je istaknula do je do sada oko 50-ak osoba ostvarilo pravo na azil i dužne su, dok su pod međunarodnom zaštitom, pohađati tečaj hrvatskog jezika te nakon godinu dana od stjecanja statusa i polagati razinu znanja hrvatskog jezika A.1. Isto se provodi, uz druge integracijske mjere, s ciljem njihova osamostaljenja i lakše integracije u hrvatsko društvo.
Pučka pravobraniteljica je istaknula da je Republika Hrvatska dužna implementirati ono što se je usuglašeno, odnosno devet uredbi i jednu direktivu koje čine Pakt o migracijama i azilu. Cijela materija je vrlo kompleksna i kroz dugo usuglašavanje između država članica izmijenjene su bitne odredbe koje zbog pozicije Republika Hrvatska postaju za nju iznimno značajne, posebice uzimajući u obzir da će se te odredbe testirati pred sudom u Luksemburgu i Strasbourgu. Baš iz tog razloga bitno je da se te odredbe točno prenesu i primjenjuju.
Nastavno se osvrnula na definicije instituta ograničenja slobode kretanja i zadržavanja označivši ih kao pravno iznimno važne kategorije koje nose različita jamstva. Sam Pakt je unio terminološku zbrku te će ta dva instituta biti jako teško primjenjivati. Također, vezano uz sva posebna jamstva koja se trebaju prenijeti u nacionalno zakonodavstvo, naglasila je da je bitno da se sva jamstva tretiraju na isti način, odnosno da se onemogući različito tretiranje.
Zaključno je istaknula da je prijeko potrebno definirati pojedine nove pravne institute u hrvatskom pravu. Kao primjer je navela institut specijaliziranog objekta zadržavanja i naglasila potrebu definiranja, tj. hoće li se na njega primjenjivati standardi kao za policijske postaje, prihvatne centre za strance ili prihvatilišta za tražitelje međunarodne zaštite.
U raspravi su članovi Odbora podržali donošenje Zakona te naglasili da je europski pravni okvir koji se trenutno primjenjuje nedostatan za uređenje ove materije, te će primjena Pakta o migracijama i azilu biti kvalitetnije rješenje.
Predloženim rješenjima jasnije će se urediti i ubrzati granični postupak, uspostaviti zajednički okvir provedbenog mehanizma solidarnosti, uskladiti kriteriji za određivanje međunarodne zaštite, te uvesti nova pravila kojima se olakšava identifikacija osoba i praćenje dvostrukog podnošenje zahtjeva za međunarodnu zaštitu. Jednako tako će se uskladiti i standardi materijalnih uvjeta prihvata, zdravstvene zaštite, obrazovanja i ograničenja slobode kretanja, a bitno će se smanjiti i administrativna opterećenja.
Nastavno su u raspravi istaknuti pojedini pravni instituti Prijedloga zakona koji su i kroz javno savjetovanje predstavljeni kao sporni. Isključenje javnosti odnosno predstavnika UNHCR-a ili drugih institucija sa saslušanja, s obzirom da je saslušanje najvažniji dio postupka odnosno vrlo često jedini dokaz, smatra se spornim, posebice jer Uredba 2024/1348 ni na koji način ne traži njihovo isključivanje, a njihova prisutnost povećava transparentnost i isto predstavlja neformalni nadzor postupka.
Vezano za izmjene koje se tiču angažmana prevoditelja, na što su se u javnom savjetovanju očitovale pojedine udruge i pučka pravobraniteljica, istaknuto je da predložene izmjene propisuju gotovo iste uvjete koji postoje i u važećem Zakonu te nije jasno na koji način će se povećati kvaliteta prevođenja, posebice što se ne uvodi obveza dodatnog EU osposobljavanja i ne rješava se problem rijetkih jezika. Nerijetko se i sada u praksi događa da je upravo jezična barijera i nekvalitetno prevođenje dovelo u pitanje ocjenu vjerodostojnosti iskaza tražitelja, a time i konačnu odluku nadležnog tijela odnosno pridonijelo negativnoj odluci. Također, postavljeno je i pitanje brisanja odredbe koja je propisivala obvezu javnog objavljivanja liste prevoditelja.
Kao sporna je navedena i odredba kojom se propisuje da pravni savjetnik može reagirati samo na kraju saslušanja tražitelja. Izneseno je stajalište da njegovo reagiranje na kraju saslušanja dovodi do toga da ne može reagirati na pogrešno prevođenje u trenutku kada se ono dešava, ne može zatražiti pojašnjenje nejasnih i sugestivnih pitanja u momentu kada se ona postavljaju i ne može spriječiti da nesporazum u komunikaciji postane dio zapisnika, a isto može utjecati na ishod saslušanja i konačnu odluku. Istaknuto je da ne postoji ni jedan razlog da se taj institut uredi na predloženi način jer Uredba 2024/1348 to ne traži.
Vezano za prešutni odustanak, izneseno je stajalište da treba voditi računa o uzrocima odustanka, odnosno razmotriti može li se rok od dva dana od isteka razloga zbog kojih je tražitelj bio spriječen, a u kojem roku nije opravdao svoje spriječenost smatrati odustankom, kao i da je potrebno implementirati sve zaštitne mehanizme kod pisanog odustanka da bi se spriječila bilo kakva prinuda, odnosno prisilno potpisivanje zahtjeva za obustavu postupka.
Također, postavljeno je pitanje je li u novom institutu granične procedure rok od pet dana za pokretanje upravnog spora prekratak, s obzirom da u tome roku tražitelj mora donijeti odluka hoće li se pokrenuti spor, pronaći prevoditelja i drugo.
U odnosu na ograničavanje pristupa pravim savjetnicima organizacija koje se bave zaštitom prava izbjeglica, a zbog zaštite nacionalne sigurnosti ili javnog poretka RH, istaknuto je da je isto u članku 23. Prijedloga zakona preširoko formulirano i podložno proizvoljnim i pogrešnim procjenama. S time u vezi postavljeno je i pitanje je li prihvatljivo da tijelo koje je nositelj izrade Zakona i provoditelj Zakona, a ujedno i tijelo koje provodi javni natječaj i sklapa ugovor s takvim organizacijama, do sada sklopilo ugovor samo s jednom organizacijom koja se bavi zaštitom prava izbjeglica. Izraženo je mišljenje da se time sužava prostor pluralizma te izostaje bilo kakav sustav kontrole nad Ministarstvom unutarnjih poslova.
U svome odgovoru predstavnica Vlade RH je istaknula da se ne slaže da je ovim izmjenama i dopunama došlo do narušavanja ljudskih prava. Hrvatska je unutar okvira koji su zadani, te ako tražitelji imaju osigurana sva elementarna prava kao što su pravo na zdravstveno osiguranje i socijalnu skrb, pravo na besplatnog pravnog savjetnika, pravo na prevoditelja, pravo na smještaj, nema razloga da se ide s narativom da će nešto biti drastično promijenjeno, i to na gore, a sustav će u konačnici biti uređeniji. Predviđeni pravni okvir zadovoljava segment ljudskih prava, ali i segment zaštite nacionalne sigurnosti i javnog reda i mira. Bilo je jasno da postojeći model nije održiv, no Hrvatska nije imala eskalaciju slobodnog kretanja ilegalnih migranata kao što je bilo u drugim državama članicama gdje su migranti činili različita kaznena djela i prekršaje. Za svoj angažman i rad Hrvatska je dobila priznanje Europske komisije, Agencije za azil, Frontex-a i drugih agencija Europske unije.
Nakon rasprave, Odbor je većinom glasova, sa 7 glasova „ZA“ i 1 glas „SUZDRŽAN“, odlučio predložiti Hrvatskome saboru sljedeći zaključak:
1. Prihvaća se Prijedlog zakona o izmjenama i dopunama Zakona o međunarodnoj i privremenoj zaštiti.
2. Sve primjedbe, prijedlozi i mišljenja izneseni u raspravi upućuju se predlagatelju radi izrade Konačnog prijedloga zakona.
Za izvjestiteljicu na sjednici Hrvatskoga sabora, zbog odsutnosti predsjednika Odbora, određena je Branka Juričev Martinčev, potpredsjednica Odbora.
POTPREDSJEDNICA ODBORA
Branka Juričev Martinčev