Odbor za ljudska prava i prava nacionalnih manjina Hrvatskoga sabora razmotrio je, na 30. sjednici održanoj 27. siječnja 2010. godine, Prijedlog zakona o izmjenama i dopunama Zakona o prebivalištu i boravištu građana, koji je predsjedniku Hrvatskoga sabora dostavila Vlada Republike Hrvatske, aktom od 14. siječnja 2010. godine.
Odbor je ovaj zakon razmatrao kao zainteresirano radno tijelo, osobito u dijelu koji se odnosi na Ustavom zagarantirana prava građana.
Kao doprinos raspravi o ovoj temi Odboru je upućeno mišljenje pravobraniteljice za djecu te Udruge GONG.
U opsežnoj raspravi koja je uslijedila, posebno je ukazano na važnost donošenja kvalitetnog Zakona o prebivalištu i boravištu građana kojim bi se osiguravalo poštivanje temeljnih ljudskih prava građana vezanih uz slobodu kretanja s jedne strane, ali i pravo države da osigura potrebne pretpostavke za provođenje zakonom uređenih ovlasti tijela državne i javne vlasti, s druge strane.
Članovi Odbora su konstatirali da je riječ o prijedlogu zakona kojim se duboko zadire u područje ljudskih prava, posebice kad je riječ o pravu građana da slobodno biraju svoje prebivalište, odnosno da se mogu slobodno kretati, što je uređeno člankom 32. Ustava Republike Hrvatske, te da se ta sloboda ne može ograničiti zbog činjenice da građanin nema dokaza npr. o zaposlenju ili stalnom izvoru prihoda, što je potvrđeno odlukom Ustavnog suda iz 2000. godine (NN 11/2000). S tim u vezi naglašeno je da je sloboda kretanja osoba jedno od temeljnih načela Europske unije, te je, stoga, ukazano na potrebu preispitivanja odredbi predloženog zakona u svjetlu europskih direktiva kojima se uređuje ovo područje.
S druge strane, članovi Odbora su istaknuli potrebu iznalaženja najboljih rješenja kojima bi se izmirilo pravo na slobodu kretanja osoba s pravom države da zaštiti svoj pravni poredak. Suglasili su se s ocjenom predlagatelja da je uredno i ažurirano vođenje evidencije o prebivalištu važan preduvjet za sastavljanje realnog popisa birača, utemeljenog na stvarnom stanju. Na taj se način, također, osiguravaju pretpostavke za uklanjanje niza uočenih zapreka u provođenju drugih zakona, kao što je npr. pronalazak osoba od strane sudova i drugih državnih tijela, što je do sada predstavljalo veliki problem u radu pravne države. Kako bi se ova dva zahtjeva pomirila, predloženo je da se do drugog čitanja provede javna rasprava na kojoj bi se razmotrili svi mogući problemi i rješenja.
Međutim, zajednička je ocjena članova Odbora da ovako predložen zakon nije dovoljno precizan, a dijelom je i nedorečen, te uslijed toga otvara mogućnost da nadležna tijela državne uprave arbitrarno odlučuju o prijavljivanju i odjavljivanju prebivališta, a temeljem toga i brisanju iz evidencije o prebivalištu, uslijed čega može doći do kršenja ljudskih prava. Stoga su u raspravi iznijeli sljedeće primjedbe i prijedloge na ovaj Prijedlog zakona:
- Budući da se čl. 7. kojim se mijenja čl. 13. u novom stavku 8. navodi da će ministar unutarnjih poslova pravilnikom propisati postupak i način utvrđivanja uvjeta koji moraju biti ispunjeni da bi policijska uprava ili policijska postaja mogla donijeti rješenje o brisanju osobe s adrese prijavljenog prebivališta, članovi Odbora su mišljenja da je potrebno zakonom propisati procedure te jasno definirati npr. koje dokumente osoba mora priložiti prilikom prijave prebivališta kako bi dokazala namjeru da u nekom mjestu stalno živi. Ovo tim prije što je spomenutom odlukom Ustavnog suda ukinuta odredba čl.13.st.2. koja je propisivala mogućnost odbijanja prijave prebivališta ako se ne podnesu dokazi o zaposlenju ili izvoru prihoda. Uslijed toga je, kako je istaknuto, nastala pravna praznina koju je Ministarstvo unutarnjih poslova rješavalo internim naputcima, što nije dobar način reguliranja ovog važnog pitanja. Također je predloženo da pravilnici i drugi podzakonski akti koji ulaze u područje ljudskih prava i kojima se bitno utječe na položaj osoba i interes građana, prođu raspravu na ovom Odboru, čime bi se pridonijelo jačanju povjerenja u rad tijela državne uprave utemeljen na jasnim i preciznim procedurama.
- Ukazano je na nedovoljno uređen postupak žalbe na rješenje o brisanju osobe s adrese prebivališta. Novi stavak 4. čl. 13. uređuje pravo da se izjavi žalba drugostupanjskom tijelu Ministarstva unutarnjih poslova nakon što je prethodno isto ministarstvo, odnosno policijska uprava ili policijska postaja, po službenoj dužnosti, donijela takvo rješenje. Posebno je skrenuta pozornost na mogućnost da ovakva rješenja budu izvješena na oglasnoj ploči te uprave ili postaje, što bi značilo da osoba neće biti obaviještena o brisanju, a samim time bit će joj uskraćeno pravo na žalbu.
- Naglašeno je da iz predloženih odredbi članka 8. kojim se dodaje novi čl. 13b. nije razvidno na koji način će jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave uputiti zahtjev za donošenjem rješenja o odjavi po službenoj dužnosti i koje dokumente trebaju priložiti kako bi poduprli taj zahtjev. Kako je istaknuto, ovo je posebno važno u slučajevima kad istekne ugovor o najmu, a vlasnici ne mogu sami odjaviti drugu ugovornu stranku s adrese prebivališta. Rečeno je, također, da bi trebala postojati komunikacija između gruntovnica i ministarstva unutarnjih poslova na način da gruntovnica nakon prodaje kuće ili stana prosljeđuje podatke ministarstvu radi odjave prebivališta ili njegovog utvrđivanja po nekom drugom osnovu.
- Istaknuto je da nisu dovoljno obrazloženi razlozi zašto osoba koja radi odlaska u inozemstvo napušta prebivalište u trajanju duljem od godinu dana, mora o tome obavijestiti nadležna tijela. Ovo je posebno upitno u slučajevima kada se radi o studentima, osobito onima koji studiraju u zemljama s kojima Hrvatska nema uspostavljene diplomatske odnose.
- Postavljeno je i pitanje na koji način će se vršiti terenski uvid, odnosno provjeravati živi li stvarno neka osoba na prijavljenoj adresi, ako se ima u vidu odredba čl. 34. Ustava koja govori o nepovredivosti doma, te da samo sud može obrazloženim pisanim nalogom utemeljenim na zakonu odrediti da se dom ili drugi prostor pretraži.
- U raspravi su članovi odbora istaknuli pojedine kategorije osoba koje predlagatelj treba imati u vidu prilikom utvrđivanja spomenutih procedura.
- Tu je prije svega riječ o prijavi novorođenog djeteta u slučajevima kada njegovi roditelji ne žive zajedno, te zbog narušenih međusobnih odnosa izostaje suglasnost drugog roditelja na prijavu djeteta, a ne postoji odluka nadležnog tijela o roditeljskoj skrbi. Uslijed toga roditelji ne mogu ostvariti niz prava djeteta koja su usko vezana uz reguliranje prebivališta (npr. pravo na zdravstvenu zaštitu).
- Također treba voditi računa o ženama žrtvama nasilja koje žive u skloništima najmanje šest mjeseci, a nisu u mogućnosti odjaviti prebivalište te im, zbog toga što ne žive na prijavljenoj adresi, prijeti brisanje iz evidencije o prebivalištu. Uslijed toga, njihova djeca mogu ostati bez prava na zdravstvenu zaštitu, upis u vrtić i škole, i sl., što sve proizlazi iz prijavljenog prebivališta.
- Ukazano je i na problem s kojim se susreću osobe s invaliditetom koje su nastradale u inozemstvu, te, iz niza razloga, ne mogu riješiti svoj status u Hrvatskoj. Tu su, također, i osobe koje se nalaze na liječenju u inozemstvu.
- Posebno je istaknuto pitanje brisanja iz evidencije o prebivalištu osoba romske nacionalnosti.
- U raspravi je, također, naglašeno kako treba imati u vidu da korištenje prava koja proizlaze s osnova prebivališta znatno opterećuju proračune jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave. Tako se često događa da su osobe koje rade u nekim većim gradovima prijavljene u manjim mjestima koja se nalaze na područjima od posebne državne skrbi jer imaju manja porezna opterećenja. Također su brojni slučajevi osoba koje žive u drugim državama, a prijavljeni su u pograničnim mjestima, te koriste neka socijalna prava s osnove prebivališta. Istaknuto je da se ovakva pitanja, kad god je to moguće, trebaju rješavati bilateralnim međudržavnim sporazumima.
Nakon provedene rasprave Odbor je jednoglasno (9 glasova „za“) odlučio predložiti Hrvatskome saboru da donese sljedeći
ZAKLJUČAK
1. Prihvaća se Prijedlog zakona o izmjenama i dopunama Zakona o prebivalištu i boravištu građana.
2. Stajališta, prijedlozi i mišljenja izneseni u raspravi o prijedlogu zakona upućuju se predlagatelju radi pripreme konačnog prijedloga zakona.
Za svog izvjestitelja na sjednici Hrvatskoga sabora Odbor je odredio dr.sc. Furia Radina, predsjednika Odbora.
PREDSJEDNIK ODBORA
dr. sc. Furio Radin