Odbor za ljudska prava i prava nacionalnih manjina Hrvatskoga sabora na 21. sjednici, održanoj 14. veljače 2026., proveo je raspravu o Prijedlogu zakona o izmjenama i dopunama Zakona o međunarodnoj i privremenoj zaštiti koji je predsjedniku Hrvatskoga sabora dostavila Vlada aktom od 11. veljače 2026.
Odbor je o Prijedlogu zakona o izmjenama i dopunama Zakona o strancima raspravljao sukladno članku 179. Poslovnika Hrvatskoga sabora kao zainteresirano radno tijelo.
Predstavnica predlagatelja u uvodnom je izlaganju istaknula da se Prijedlogom zakona nacionalno zakonodavstvo usklađuje s Paktom o migracijama i azilu te uredbama i direktivama Europske unije. Naglasila je da su nove mjere uvedene jer je, na temelju procjena međunarodnih tijela, prije svega Agencije Europske unije za azil, utvrđeno značajno povećanje broja osoba koje zloupotrebljavaju postupak međunarodne zaštite, tako da u jednoj državi članici izraze namjeru, kratko borave u otvorenim prihvatilištima, ne dočekaju odluku, već nastavljaju put u sljedeću državu gdje ponovno podnose zahtjev, čime institut zaštite koriste prije svega kao instrument daljnjeg kretanja. Takva sekundarna kretanja otežavaju zaštitu osoba koje međunarodnu zaštitu doista trebaju, pa se Prijedlogom uređuju pravila o sekundarnim kretanjima, jača obveza tražitelja da tijekom postupka borave na području Republike Hrvatske te se uvode učinkovitiji instrumenti nadzora i upravljanja prihvatom, uz poštovanje temeljnih prava. Podaci da je tijekom 2025. godine, od 14.298 izraženih namjera, samo 1.236 tražitelja doista podnijelo zahtjev za međunarodnu zaštitu dodatno upozoravaju na učestalu zlouporabu postupka međunarodne zaštite. Prijedlogom zakona osigurava se rana integracija tražitelja međunarodne zaštite, pristup tržištu rada, obrazovanju i integracijskim tečajevima, čime se standardi za ranjive skupine podižu na ujednačenu razinu umjesto da ovise o diskreciji pojedinih država članica. Naglasila je obvezu redovite i individualne procjene posebnih potreba, osobito za ranjive osobe poput trudnica, djece, djece bez pratnje, žrtava nasilja i osoba s invaliditetom, uz osiguranje odgovarajuće zdravstvene i psihološke skrbi te prilagođenih uvjeta smještaja. U prihvatilištima se uvodi sustavan nadzor i kontrola kvalitete uvjeta prihvata, u suradnji s nadležnim državnim tijelima i neovisnim mehanizmima, uz istodobno osiguranje objekata i mogućnost ograničavanja kretanja radi sprječavanja odlazaka u druge države članice i zlouporaba sustava međunarodne zaštite.
Predstavnica predlagatelja naglasila je da se uvjeti u prihvatilištima posebno prilagođavaju ranjivim skupinama (trudnicama, djeci, djeci bez pratnje, žrtvama nasilja...), te da se postupak odobravanja međunarodne zaštite provodi u razumnim rokovima, pri čemu se predviđa odlučivanje u roku od 30 dana od podnošenja zahtjeva, kako bi se osigurala pravodobna zaštita. U postupak su, kroz odredbe o posebnoj zaštiti i upućivanju, uključena relevantna državna tijela, kao što su ministarstvo nadležno za zdravstvo, Zavod za socijalnu skrb, radi pravodobne identifikacije i potpore osobama sa specifičnim potrebama. Posebno je istaknuto da su maloljetnici zaštićeni od trenutka ulaska u Republiku Hrvatsku, da se djeci bez pratnje odmah imenuje posebni skrbnik, pri čemu jedan skrbnik ne može imati više od 30 djece, polazeći od usporedbe s veličinom školskog razreda, kako bi se osigurala individualizirana skrb. U pogledu ograničavanja kretanja naglasila je razliku između ograničenja slobode kretanja i lišavanja slobode te objasnila da se predviđena ograničenja uvode samo kada su nužna, primjerice radi osiguranja dostupnosti tražitelja za postupak, sprječavanja samovoljnog napuštanja prihvatilišta, sprječavanja sekundarnih kretanja i ozbiljne zlouporabe postupka međunarodne zaštite, pri čemu se za svaku osobu donosi individualno, obrazloženo rješenje uz mogućnost sudske zaštite. Uz ograničenje kretanja predviđene su i druge mjere, poput pohrane isprava, obveze javljanja, određivanja adrese boravka i drugih blažih instrumenata nadzora, koje se primjenjuju uz poštivanje načela razmjernosti i samo u mjeri nužnoj za sprječavanje napuštanja prihvatilišta i zlouporaba sustava, uz uključivanje svih relevantnih tijela u izradu planova za nepredvidive situacije.
Pučka pravobraniteljica istaknula je da se Prijedlogom zakona prenosi europsko zakonodavstvo, a posebno je upozorila na Uredbu EU 2024/1348 o zajedničkom postupku za međunarodnu zaštitu i Direktivu EU 2024/1346 o standardima za prihvat tražitelja međunarodne zaštite, pri čemu se Uredba izravno primjenjuje i ne može se drukčije uređivati nacionalnim zakonom. Upozorila je da odredbe tih akata nisu cjelovito inkorporirane u tekst paketa zakona koji su u postupku donošenja, što je problematično jer se u praksi primarno čita zakon, pa fragmentarno preuzimanje dovodi do pravne nesigurnosti i rizika da se pojedina jamstva iz prava Unije uopće ne primjenjuju. U vezi s čl. 34., kojim se prenosi čl. 9. Direktive EU 2024/1346, istaknula je da nisu preuzeta sva jamstva iz Direktive, osobito obveza da se tražitelja pisano obavijesti o odluci, pravnim lijekovima i posljedicama nepoštovanja obveza, na sažet, razumljiv i lako dostupan način, niti je jasno propisana obveza razmjernosti i uzimanja u obzir posebnih potreba. Upozorila je na formulaciju čl. 9. i 54. prema kojoj tražitelj u graničnom postupku „nema pravo na slobodu kretanja“, koja otvara prostor da se ograničenje slobode kretanja de facto pretvori u lišenje slobode, suprotno standardima EKLJP a, Povelje EU-a o temeljnim pravima i preporukama UNHCR a. Osvrćući se na čl. 35. Prijedloga, kojim se uvodi čl. 54.a o zadržavanju, upozorila je da se za jednu od osnova zadržavanja – zaštitu nacionalne sigurnosti ili javnog poretka propisuje da mjera traje do okončanja postupka, iako Direktiva EU 2024/1346 ne predviđa stroži režim za tu osnovu, već navodi nužnosti i proporcionalnosti te zadržavanje kao krajnju mjeru. Nadalje, istaknula je da se tražitelji mogu zadržavati u „specijaliziranim objektima za zadržavanje“, ali zakon ne definira što su ti objekti, gdje se nalaze, koji je njihov pravni status, tko njima upravlja i koji su standardi zaštite ljudskih prava, što je neprihvatljivo imajući u vidu da se radi o ozbiljnom ograničenju osobne slobode i da nedostatak jasnih definicija dovodi u pitanje pravnu sigurnost i nadzor nad primjenom mjere.
Pučka pravobraniteljica upozorila je na čl. 7. Prijedloga, kojim se briše čl. 12. st. 2. važećeg Zakona, koji je predviđao mogućnost sudjelovanja predstavnika UNHCR a ili drugih organizacija koje se bave zaštitom ljudskih prava na saslušanju tražitelja, te je naglasila da se ta mogućnost ne zadržava ni putem upućivanja na Uredbu EU 2024/1348, iako se radi o važnom jamstvu, čime se snižava razina zaštite u postupku u kojem je javnost isključena. Upozorila je na čl. 37. te važnost stvarnog pristupa prihvatilištima za međunarodne organizacije i organizacije civilnog društva, podsjetivši da je prije pandemije COVID 19 takav pristup bio uobičajena praksa te da se Direktivom EU 2024/1346 u čl. 20. st. 2. t. c propisuje da se predstavnicima UNHCR a i relevantnim nevladinim organizacijama mora omogućiti pristup smještaju tražitelja radi pružanja pomoći, uz ograničenja dopuštena samo zbog sigurnosnih razloga, pa sadašnje rješenje koje pristup uvjetuje sporazumima i praktičnim ograničenjima ne jamči učinkovitu zaštitu i trebalo bi ga preciznije urediti u zakonu. Osvrnula se na čl. 48. Prijedloga te integraciju i pristup tržištu rada osoba kojima je odobrena međunarodna zaštita. Radi se o osobama koje su napustile zemlje podrijetla bježeći od rata i progona, a koje bi svojim znanjima, osobito u deficitarnim reguliranim profesijama poput medicine, mogle znatno pridonijeti hrvatskom društvu. Zbog toga je predložila da se u zakon uvrsti mogućnost pokrivanja troškova priznavanja inozemnih stručnih kvalifikacija u reguliranim profesijama za azilante i osobe pod supsidijarnom i privremenom zaštitom koje ne raspolažu dostatnim sredstvima, jer sadašnja rješenja pokrivaju samo troškove prijevoda, dok naknade komorama često iznose nekoliko tisuća eura i predstavljaju stvarnu zapreku pristupu tržištu rada. U odnosu na čl. 49. Prijedloga, kojim se mijenja čl. 74. Zakona i detaljno propisuju obveze polaganja hrvatskog jezika te posljedice neispunjenja tih obveza (uskraćivanje smještaja, socijalnih davanja i prava na spajanje obitelji), istaknula je da takvo rješenje ne bi smjelo dovesti do kažnjavanja osoba zbog propusta države. Tečajevi hrvatskog jezika za azilante i osobe pod supsidijarnom zaštitom godinama nisu sustavno organizirani, a pravilnik o načinu provedbe tek treba biti donesen, postoji opasnost da osobe ne uspiju položiti ispite u propisanim rokovima (jedna odnosno tri godine od stjecanja statusa) ne svojom krivnjom, već zbog zakašnjenja u uspostavi sustava.
Pravobraniteljica za djecu pozdravila je nastojanja da se Prijedlog zakona uskladi s novim europskim zakonodavnim okvirom u području međunarodne zaštite, osobito u dijelu jačanja jamstava za djecu. Upozorila je da bi djeca, a osobito maloljetnici bez pratnje, trebali biti izrijekom navedeni kao posebna kategorija tražitelja kojima su potrebna posebna prihvatna i postupovna jamstva, sukladno Direktivi EU 2024/1346, te da se to mora jasno odraziti u općim odredbama Prijedloga, a ne samo u pojedinim posebnim člancima. Naglasila je potrebu da se odredbe o maloljetnicima bez pratnje urede preciznije i cjelovitije, osobito u pogledu rane identifikacije, imenovanja skrbnika, procjene dobi te pristupa informacijama i pravnoj pomoći. Smatra da se u zakonu treba izričito i jasno uputiti na neposrednu primjenu relevantnih uredbi Europske unije, kako bi se osiguralo da se sva posebna jamstva za djecu – uključujući individualnu procjenu najboljeg interesa djeteta u svim fazama postupka – u praksi uistinu primjenjuju. U dijelu odredbi o ograničenju slobode kretanja i zadržavanju, pravobraniteljica za djecu istaknula je da se mjere zadržavanja moraju primjenjivati samo kada je to nužno i kao krajnja mjera, u najkraćem mogućem trajanju, uz obvezno razmatranje blažih alternativa. Posebno je naglasila da bi djeca, a osobito maloljetnici bez pratnje i obitelji s djecom, trebali biti izuzeti od zadržavanja kad god je to moguće te da, kada su smještajna rješenja nužna, obitelji trebaju biti smještene u posebne, primjereno opremljene objekte koji osiguravaju uvjete prilagođene djeci, a ne u režime koji imaju obilježja lišenja slobode.
U raspravi je Odbor pozdravio nastojanja predlagatelja da unaprijedi sustav međunarodne i privremene zaštite te ga uskladi s novim europskim zakonodavnim okvirom, uz istodobno jačanje jamstava za temeljna prava tražitelja zaštite. Istaknuto je da brisanje izričitog navođenja mogućnosti sudjelovanja predstavnika UNHCR a i organizacija koje se bave zaštitom ljudskih prava na saslušanju, osobito u postupcima u kojima sudjeluju tražitelji kojima su potrebna posebna postupovna jamstva, može dovesti do snižavanja standarda zaštite te da je potrebno zadržati i jasno normirati njihovu prisutnost u zakonu. Naglašeno je da odredbe o ograničavanju slobode kretanja treba jasnije i potpunije razraditi, u skladu s EKLJP om, Poveljom EU-a o temeljnim pravima i standardima OPCAT a, kako ograničenja ne bi u praksi prerasla u faktičko lišenje slobode. Osvrćući se na rok od sedam radnih dana za izražavanje namjere nakon uručenja rješenja o prisilnom povratku, upozoreno je da se u prijedlogu ne prenose sva jamstva iz Uredbe EU 2024/1348, osobito obveza informiranja o posljedicama propuštanja roka te je navedeno potrebno uskladiti s Uredbom. Istaknuto je da posao posebnog skrbnika za djecu bez pratnje pod međunarodnom zaštitom nije usporediv s poslom učitelja, budući da djeca u školskim razredima, za razliku od maloljetnika bez pratnje, u pravilu imaju roditelje, obiteljsku i širu socijalnu potporu, dok se djeca bez pratnje u ključnim životnim i pravnim pitanjima u potpunosti oslanjaju na skrbnika. Upozoreno je da gornja granica od 30 djece po skrbniku, koja se opravdava usporedbom s veličinom razreda, ne odražava stvarnu složenost uloge skrbnika i može dovesti u pitanje mogućnost individualizirane zaštite najboljeg interesa djeteta, osobito u kontekstu zahtjevnih azilskih postupaka. Naglašeno je da je nužno istodobno štititi sigurnost Republike Hrvatske i Europske unije u današnjim geopolitičkim okolnostima, ali i da Hrvatska, kao članica UN a i potpisnica brojnih međunarodnih instrumenata zaštite ljudskih prava, ne smije dopustiti snižavanje standarda prava na pravnu pomoć, na kvalificirane i odgovarajuće osposobljene tumače te djelotvoran pristup informacijama i pravnim lijekovima. Upozoreno je da se ne radi o pitanju komfora, nego o minimumu nužnih jamstava kako bi se zaštitila temeljna prava osoba obuhvaćenih zakonom – ljudi koji su izvan svojih država, borave u Republici Hrvatskoj zakonito ili nezakonito i nalaze se u nepovoljnom položaju. U tom je kontekstu istaknuto da svakodnevno svjedočimo porastu netolerancije prema različitostima te da uskraćivanje ili ograničavanje prava ovim skupinama dovodi društvo na samo jedan korak do situacije u kojoj bi se ista ili slična ograničenja mogla početi primjenjivati i prema pojedinim građanima Republike Hrvatske, što zahtijeva dodatnu opreznost.
Nakon provedene rasprave Odbor za ljudska prava i prava nacionalnih manjina većinom glasova (10 glasova »ZA« i 3 glasa »SUZDRŽAN«) odlučio je predložiti Hrvatskome saboru sljedeće zaključke:
1. prihvaća se Prijedlog zakona o izmjenama i dopunama Zakona o međunarodnoj i privremenoj zaštiti
2. sve primjedbe, prijedlozi i mišljenja iznesena u raspravi uputit će se predlagatelju radi izrade Konačnog prijedloga zakona.
Za izvjestitelja na sjednici Hrvatskoga sabora Odbor je odredio prof. dr. sc. Milorada Pupovca, predsjednika Odbora, a u slučaju njegove spriječenosti Sanju Bježančević, potpredsjednicu Odbora.
PREDSJEDNIK ODBORA
prof. dr. sc. Milorad Pupovac