Odbor za financije i državni proračun Hrvatskoga sabora raspravio je na 53. sjednici, održanoj 1. srpnja 2022. godine, Izvješće o obavljenim financijskim revizijama lokalnih jedinica, koje je predsjedniku Hrvatskoga sabora, u skladu s odredbom članka 16. Zakona o Državnom uredu za reviziju, dostavio Državni ured za reviziju, aktom od 31. ožujka 2022. godine.
Odbor je o predmetnom Izvješću raspravljao na temelju svoje nadležnosti iz članka 73. Poslovnika Hrvatskoga sabora kao matično radno tijelo.
Odbor je raspolagao i mišljenjem Vlade Republike Hrvatske od 19. svibnja 2022. godine (KLASA: 022-03/22-12/22, URBROJ: 50301-05/31-22-4 ), u kojem se ističe da Vlada Republike Hrvatske nema primjedbi na predmetno Izvješće.
Uvodno je predstavnica Državnog ureda za reviziju istaknula da je Državni ured za reviziju obavio financijsku reviziju70 lokalnih jedinica. Ukupni prihodi i primici lokalnih jedinica obuhvaćenih revizijom iznosili su 1.740.874.046,00 kuna, a rashodi i izdaci 1.766.880.047,00 kuna. Ukupni višak prihoda i primitaka raspoloživ za sljedeće razdoblje u iznosu od 155.584.016,00 kuna iskazala je 41 lokalna jedinica, a ukupni manjak prihoda i primitaka za pokriće u sljedećem razdoblju u iznosu od 80.033.058,00 kuna 29 lokalnih jedinica. U strukturi prihoda i primitaka, vrijednosno značajniji su prihodi od poreza u iznosu od 858.980.004,00 kuna ili 49,3 % i prihodi od pomoći u iznosu od 381.494.277,00 kuna ili 21,9 %. U strukturi rashoda i izdataka, vrijednosno značajniji su rashodi za nabavu nefinancijske imovine u iznosu od 631.939.286,00 kuna ili 35,8 %, materijalni rashodi u iznosu od 398.362.800,00 kuna ili 22,6 % i pomoći dane u inozemstvo i unutar općeg proračuna u iznosu od 221.502.138,00 kuna ili 12,5 %. Vrijednost ukupne imovine iznosila je 7.921.626.266,00 kuna. Ukupne obveze (bez odgođenog plaćanja rashoda i prihoda budućeg razdoblja) iskazane su u iznosu od 428.888.943,00 kuna, a ukupna potraživanja u iznosu od 258.560.946,00 kuna. Revizija je planirana i obavljena u cilju izražavanja mišljenja jesu li financijski izvještaji u svim važnijim odrednicama sastavljeni u skladu s propisanim okvirom financijskog izvještavanja, a poslovanje usklađeno sa zakonima, drugim propisima i unutarnjim aktima koji imaju znatan utjecaj na poslovanje. Osim toga, provjerena je i provedba naloga i preporuka iz prošle revizije. Za svaku lokalnu jedinicu obuhvaćenu revizijom izraženo je mišljenje o financijskim izvještajima i mišljenje o usklađenosti poslovanja. Kriteriji za izražavanje mišljenja bili su zakoni, drugi propisi i unutarnji akti kojima je uređen računovodstveni okvir te poslovanje lokalnih jedinica. O financijskim izvještajima lokalnih jedinica izraženo je 25 bezuvjetnih, 42 uvjetna i tri nepovoljna mišljenja. O usklađenosti poslovanja izraženo je 26 bezuvjetnih, 42 uvjetna i dva nepovoljna mišljenja. Revizijom su utvrđene nepravilnosti i propusti koje se odnose na planiranje i izvršenje proračuna, računovodstveno poslovanje i financijsko izvještavanje, prihode i potraživanja, rashode i obveze, javnu nabavu te imovinu i druge nepravilnosti.
Revizijom je, između ostalog, utvrđeno sljedeće: lokalne jedinice donijele su proračun, a tijekom godine većina njih i izmjene proračuna. Proračuni nekih lokalnih jedinica nisu doneseni u skladu s propisima jer nisu uravnoteženi i nisu sastavljeni prema propisanim proračunskim klasifikacijama. Pojedini proračuni ne sadrže višak ili manjak prihoda iz prethodnih godina te se raspoloživa sredstva nisu koristila za obavljanje djelatnosti, odnosno nisu osigurana sredstva za pokriće manjka prihoda. Odlukama o izvršavanju proračuna nekih lokalnih jedinica nije utvrđeno postupanje s vlastitim i namjenskim prihodima proračunskih korisnika. U većini slučajeva, proračuni ili izvještaji o izvršenju proračuna tih lokalnih jedinica ne sadrže podatke o planiranim odnosno ostvarenim vlastitim i namjenskim prihodima proračunskih korisnika te rashodima koji se njima financiraju.
Nepravilnosti u području računovodstvenog poslovanja i financijskog izvještavanja odnose se na ustrojavanje i vođenje poslovnih knjiga, evidentiranje poslovnih događaja te obavljanje popisa imovine i obveza. Analitičke evidencije dugotrajne nefinancijske imovine, potraživanja i obveza te danih i primljenih jamstava i garancija ne sadrže pojedine propisane podatke ili se ne vode ažurno, zbog čega podaci nisu točni ili nisu usklađeni s podacima u glavnoj knjizi. Evidentiranje u poslovnim knjigama nije temeljeno na urednim i vjerodostojnim te prethodno ovjerenim i kontroliranim knjigovodstvenim ispravama, što upućuje na slabosti u sustavu kontrola i provjere ispravnosti knjigovodstvene dokumentacije. Određeni prihodi, rashodi i imovina nisu evidentirani na propisanim računima Računskog plana, što je utjecalo na njihovo pogrešno iskazivanje u financijskim izvještajima. Poslovne knjige nekih lokalnih jedinica ne osiguravaju točne podatke o stanju potraživanja i obveza jer pojedina potraživanja i obveze nisu evidentirani ili nisu evidentirani u točnom iznosu. Za dospjela potraživanja s kašnjenjem u naplati preko godine dana lokalne jedinice nisu obavljale ispravak vrijednosti ili ispravak vrijednosti nije obavljen za sva potraživanja za koja je trebalo obaviti. Nekoliko lokalnih jedinica nije obavilo popis imovine i obveza, a većina popis nije obavila na propisani način, zbog čega osnovna svrha popisa, a to je usklađenje knjigovodstvenog stanja sa stanjem utvrđenim popisom, nije ostvarena. U okviru izvanbilančnih zapisa nisu evidentirani instrumenti osiguranja plaćanja i potencijalne obveze po sudskim sporovima. Nepravilnosti u računovodstvenom poslovanju imale su utjecaj na točnost i realnost podataka iskazanih u financijskim izvještajima.
Nepravilnosti i propusti u vezi s javnom nabavom odnose se na plan nabave, provođenje postupaka nabave, evidencije o nabavi te objave na mrežnim stranicama. Većina lokalnih jedinica donijela je plan nabave, ali pojedini planovi te izmjene i dopune planova nabave nisu objavljeni u Elektroničkom oglasniku javne nabave Republike Hrvatske. Planovi nisu cjeloviti jer ne sadrže podatke o pojedinim predmetima nabave koji su tijekom godine nabavljani. Manji broj lokalnih jedinica je usluge pojedinačne vrijednosti veće od 200.000,00 kuna i radove veće od 500.000,00 kuna nabavio jednostavnom nabavom ili izravnim ugovaranjem, a trebalo je provesti postupke javne nabave. Također, kod jednostavne nabave nisu primijenjeni načini nabave propisani unutarnjim aktima, jer su robe, radovi i usluge nabavljani izravnim ugovaranjem, a trebalo je provesti postupak prikupljanja ponuda ili objave poziva na dostavu ponuda na mrežnim stranicama. Pojedini registri ugovora o javnoj nabavi i okvirnih sporazuma nisu ažurirani u propisanom roku ili ne sadrže podatke o predmetima jednostavne nabave. Nadalje, ne sadrže podatke o datumu izvršenja ugovora i ukupno isplaćenom iznosu s porezom na dodanu vrijednost. Na mrežnim stranicama pojedinih lokalnih jedinica nije objavljen popis gospodarskih subjekata s kojima je predstavnik naručitelja ili s njime povezane osobe u sukobu interesa ili obavijest da takvi subjekti ne postoje. U poslovnim knjigama nije evidentirana pojedina dugotrajna imovina koja je u vlasništvu lokalne jedinice (zemljišta, poslovni prostori, stanovi) jer nisu pribavljeni podaci o vrijednosti. Za imovinu koja prema posebnim propisima treba biti u vlasništvu lokalne jedinice (nerazvrstane ceste, zemljišta groblja) nisu poduzete aktivnosti za rješavanje imovinskopravnih odnosa. Neke lokalne jedinice uložile su značajna sredstva u investicijske projekte (gradnju infrastrukturnih objekata), a prije ulaganja nisu provedena stručna vrednovanja i ocjene opravdanosti i učinkovitosti projekata. Prije raspolaganja nekretninama (kupnja, zamjena ili prodaja) za utvrđivanje početne cijene nije pribavljena procjena ovlaštenog sudskog vještaka odnosno procjenitelja, nego su pribavljane informacije iz različitih izvora. Pojedini poslovni prostori i drugi objekti te stanovi dani su u zakup odnosno najam, a uvjeti i mjerila za utvrđivanje zakupnine odnosno najamnine nisu utvrđeni ili je zakupnina ugovarana u nižem iznosu od propisane unutarnjim aktom. Pojedine lokalne jedinice ne raspolažu točnim brojem poslovnih prostora, stanova i drugim oblicima imovine, što je osnovni preduvjet za njihovo učinkovito upravljanje. Nisu provedene mjere za smanjenje rizika radi osiguranja zakonitosti i pravilnosti te ekonomičnosti, učinkovitosti i djelotvornosti u upravljanju proračunskim sredstvima.
Za sve utvrđene nepravilnosti i propuste, Državni ured za reviziju dao je 1 044 naloga i preporuke, čija bi provedba pridonijela realnijem iskazivanju podataka u financijskim izvještajima i povećanju usklađenosti poslovanja sa zakonima, drugim propisima te unutarnjim aktima.
Državni ured za reviziju obavio je financijsku reviziju 70 lokalnih jedinica. Prihodi i primici revizijom obuhvaćenih lokalnih jedinica iznose 1.740.874.046,00 kuna, a rashodi i izdaci 1.766.880.047,00 kuna. Vrijednosno najznačajniji prihodi u gotovo svim lokalnim jedinicama su prihodi od poreza, koji su ostvareni u iznosu od 858.980.004,00 kuna, i prihodi od pomoći u iznosu od 381.494.277,00 kuna. Znatna proračunska sredstva utrošena su za nabavu nefinancijske imovine u iznosu od 631.939.286,00 kuna i za materijalne rashode u iznosu od 398.362.800,00 kuna. O financijskim izvještajima izraženo je 25 bezuvjetnih, 42 uvjetna i tri nepovoljna mišljenja, a o usklađenosti poslovanja izraženo je 26 bezuvjetnih, 42 uvjetna i dva nepovoljna mišljenja. Uvjetna i nepovoljna mišljenja o financijskim izvještajima izražena su zbog utvrđenih nepravilnosti u području računovodstvenog poslovanja i financijskog izvještavanja, a odnose se na vođenje poslovnih knjiga, evidentiranje poslovnih događaja, popis imovine i obveza te sastavljanje financijskih izvještaja. Uvjetna i nepovoljna mišljenja o usklađenosti poslovanja izražena su zbog utvrđenih nepravilnosti u području planiranja i izvršenja proračuna, prihoda i potraživanja, rashoda i obveza, javne nabave i imovine. Za sve utvrđene nepravilnosti i propuste, lokalnim jedinicama dano je 827 naloga i 217 preporuka, čija bi provedba pridonijela realnijem iskazivanju podataka u financijskim izvještajima te većoj usklađenosti poslovanja sa zakonima i drugim propisima te unutarnjim aktima. Nalozi su dani kad lokalna jedinica nije postupila u skladu sa zakonima, drugim propisima i unutarnjim aktima, a preporuke kad je ocijenjeno da bi se njihovom provedbom pridonijelo većoj transparentnosti i odgovornosti u trošenju proračunskim sredstvima. Najveći broj preporuka dan je u području javne nabave. Lokalnim jedinicama su u prošlim revizijama dana 562 naloga i preporuke. Iako je 65,7 % naloga i preporuka provedeno, dio nepravilnosti je ponovljen. Uz navedeno, revizijom su utvrđene i nepravilnosti koje se odnose na primjenu novih, odnosno izmjenu postojećih zakona i provedbenih propisa u područjima računovodstvenog poslovanja, ostvarivanja rashoda te javne nabave. Na pojavu nepravilnosti i propusta u nekim lokalnim jedinicama utječe i manji broj zaposlenika, osobito na računovodstvenim poslovima. Također, postojeći sustavi unutarnjih kontrola nisu zadovoljavajući, jer pojedini poslovni procesi nisu uređeni unutarnjim aktima odnosno procedurama zbog čega je potrebno više pozornosti posvetiti unaprjeđenju unutarnjih kontrola.
U raspravi na Odboru postavljeno je pitanje o povezanosti uvjetnih mišljenja za subjekte od strane Državnoga ureda za reviziju i administrativnih kapaciteta. Odgovoreno je da se izvješća lokalnih jedinica kontinuirano popravljaju, ali mijenjaju se i računovodstvena pravila te iziskuju nove prilagodbe. Dalje je problem u manjku administrativnih kapaciteta. Navedeno je da je počelo funkcionalno spajanje lokalnih jedinica, potaknuto novčanim poticajima iz državnoga proračuna. U raspravi je istaknuto da Vlada Republike Hrvatske daje poticaje na funkcionalno i stvarno spajanje lokalnih jedinica do 100 milijuna kuna i više ako je potrebito. Cilj je poticanje cjelovite reforme.
Zatražena je informacija o svrhovitosti ovrhe za iznose do 300 kuna, kada postupci ovrhe iziskuju novčana sredstva koja su iznad toga iznosa. Odgovoreno je da je ovrha zadnji korak te da se mnogo potraživanja već naplaćuju opomenama. Navedeno je da se sva potraživanja jednako tretiraju, svejedno koji je iznos.
Postavljeno je pitanje ukoliko postoji financijska težina pogrešaka lokalnih jedinica. Odgovoreno je da cjelokupni iznos štete nema, ali kod postojanja nepravilnosti Državni ured za reviziju nastoji utvrditi novčani iznos.
U raspravi na Odboru navedeno je da je svrhovitost rasprava izvješća Državnoga ureda za reviziju o lokalnim jedinicama u Hrvatskome saboru mala te da se izvješća trebaju raspravljati na lokalnoj razini. Odgovoreno je da je zakonska obveza da Državni ured za reviziju dostavlja Izvješće o obavljenim financijskim revizijama lokalnih jedinica Hrvatskome saboru.
U raspravi na Odboru napomenuto je da Državni ured za reviziju obavlja reviziju svih lokalnih jedinica objedinjeno. Navedeno je da Hrvatski sabor treba biti upozoren na to što se događa na lokalnoj razini te tako poboljšati sustav. Dalje se izvješća raspravljaju na gradskim vijećima i stavljaju na webstranice.
Nakon provedene rasprave Odbor za financije i državni proračun Hrvatskoga sabora odlučio je jednoglasno predložiti Hrvatskome saboru sljedeći
ZAKLJUČAK
Prihvaća se Izvješće o obavljenim financijskim revizijama lokalnih jedinica
Za izvjestiteljicu na sjednici Hrvatskoga sabora određena je zastupnica Grozdana Perić, dipl. oec., predsjednica Odbora.
PREDSJEDNICA ODBORA
Grozdana Perić, dipl. oec.