Odbor za financije i državni proračun Hrvatskoga sabora raspravio je na 53. sjednici, održanoj 20. rujna 2018. godine, Prijedlog zakona o fiskalnoj odgovornosti, prvo čitanje, P.Z.E. br. 403, koje je predsjedniku Hrvatskoga sabora dostavila Vlada Republike Hrvatske, aktom od 12. srpnja 2018. godine.
Odbor je o predmetnom Prijedlogu zakona raspravljao na temelju svoje nadležnosti iz članka 73. Poslovnika Hrvatskoga sabora, kao matično radno tijelo.
Uvodno je predstavnica predlagatelja istaknula da je 2010. godine po prvi put u Republici Hrvatskoj donesen Zakon o fiskalnoj odgovornosti, koji je imao za cilj osigurati i održavati fiskalnu odgovornost i transparentnost te posljedično osigurati postizanje srednjoročne i dugoročne održivosti javnih financija. Taj cilj se trebao postići uspostavljanjem fiskalnih pravila i jačanjem pravila za osiguranje fiskalne odgovornosti temeljem kojih je Vlada Republike Hrvatske utvrđivala i provodila fiskalnu politiku. Navedenim Zakonom uvedena su fiskalna pravila i pravila za jačanje fiskalne discipline te obveza davanja Izjave o fiskalnoj odgovornosti za čelnike korisnika proračuna na državnoj, odnosno lokalnoj i područnoj (regionalnoj) razini.
Novim Zakonom, u skladu s preporukama Vijeća Europske unije, fiskalna pravila se u potpunosti usklađuju s odredbama Pakta o stabilnosti i rastu te se jača neovisnost i proširuje nadležnost Povjerenstva za fiskalnu politiku.
S obzirom na ulazak u punopravno članstvo Europske unije u srpnju 2013. godine, Republika Hrvatska bila je obvezna do kraja iste godine prenijeti odredbe Direktive Vijeća 2011/85/EU o proračunskim zahtjevima prema državama članicama (kao dijela „Six packa“) u nacionalno zakonodavstvo te time postići usklađenost s odredbama Pakta o stabilnosti i rastu. Navedeno je utjecalo na potrebu donošenja Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o fiskalnoj odgovornosti koji je stupio na snagu 12. veljače 2014. Tim Zakonom promijenjeno je fiskalno pravilo na način da ciljana vrijednost novog fiskalnog pravila postaje srednjoročni proračunski cilj koji će se ostvarivati prema planu prilagodbe.
U cilju potpune prilagodbe nacionalnog zakonodavstva odredbama Pakta o stabilnosti i rastu, te dobivenim Preporukama Vijeća Europske unije u okviru Europskog semestra, pristupilo se izradi novog Zakona o fiskalnoj odgovornosti, koji propisuje numerička fiskalna pravila, a koja se odnose na pravilo strukturnog salda, pravilo rashoda te pravilo javnog duga. Dakle, predloženim se Zakonom utvrđuju tri fiskalna pravila: Pravilo strukturnog salda - ciljana vrijednost pravila strukturnog salda postaje srednjoročni proračunski cilj koji će se ostvarivati prema planu prilagodbe, sukladno pravno obvezujućim aktima Europske unije. Zatim, Pravilo rashoda - u pogledu održivog kretanja rashoda, uvodi se pravilo prema kojemu godišnji rast rashoda općeg proračuna ne smije prelaziti referentnu potencijalnu stopu rasta bruto domaćeg proizvoda koja se utvrđuje sukladno pravno obvezujućim aktima Europske unije.
Također, dozvoljavaju se i izuzeća za pojedine kategorije rashoda. Treće je Pravilo javnog duga, kojim se, vezano za javni dug, utvrđuje da udio javnog duga u BDP-u ne smije prijeći referentnu vrijednost od 60%. Ako udio javnog duga prelazi navedenu vrijednost, razlika između udjela javnog duga u BDP-u i referentne vrijednosti od 60% mora se smanjivati po dinamici koja je u skladu s pravno obvezujućima aktima Europske unije.
Privremeno odgađanje primjene fiskalnih pravila bit će dozvoljeno u slučaju izvanrednih okolnosti kako su one definirane pravno obvezujućima aktima Europske unije, a pod uvjetom da se time ne ugrožava fiskalna održivost u srednjem roku. Isto tako, ovim se Zakonom definira i obveza pridržavanja Preporuka Vijeća Europske unije za vrijeme trajanja procedure prekomjernog proračunskog manjka, a u svrhu rješavanja stanja prekomjernog proračunskog manjka i javnog duga.
Nadalje, što se tiče Povjerenstva za fiskalnu politiku, izmjenama i dopunama Zakona o fiskalnoj odgovornosti uvedeno je stručno i neovisno tijelo koje prati primjenu fiskalnog pravila, a čije su zadaće definirane posebnim propisom. Naime, kako bi pratio provedbu Zakona o fiskalnoj odgovornosti, Vlada Republike Hrvatske je još 2011. godine osnovala Odbor za fiskalnu politiku, međutim, kako je bilo potrebno ojačati neovisnost Odbora, u skladu s odredbama Direktive Vijeća 2011/85/EU, ali i njegovu ulogu supervizora nad primjenom Zakona o fiskalnoj odgovornosti, Hrvatski sabor je 18. prosinca 2013. godine donio Odluku (Narodne novine, broj 156/13) kojom je osnovano Povjerenstvo za fiskalnu politiku kao drugo radno tijelo Hrvatskog sabora. To Povjerenstvo zamijenilo je tadašnji Odbor za fiskalnu politiku. Članove Povjerenstva, izuzev predsjednika Povjerenstva (koji je sada po funkciji predsjednik Odbora za financije i državni proračun Hrvatskog sabora), imenovao je Hrvatski sabor na prijedlog Odbora za financije i državni proračunu na razdoblje od pet godina.
Novim se Zakonom nastavlja s jačanjem neovisnosti Povjerenstva za fiskalnu politiku, koje je definirano kao stalno, neovisno i samostalno tijelo. Naime, Vijeće Europske unije je još u srpnju 2014. godine dalo, između ostaloga, preporuku da se Povjerenstvo osnovano Odlukom kao drugo radno tijelo Hrvatskog sabora zakonski utemelji kako bi se ojačala njegova neovisnost i proširile njegove ovlasti. Za rad Povjerenstva potrebno je osigurati i odgovarajuće financijske resurse. Upravo stoga, ovim se Zakonom Povjerenstvo za fiskalnu politiku definira kao stalno, neovisno i samostalno tijelo koje obavlja poslove iz svog djelokruga rada i nadležnosti, određene ovim Zakonom. Kako bi se naglasila neovisnost Povjerenstva, Zakonom je propisano kako predsjednik Povjerenstva, koji organizira i upravlja radom Povjerenstva profesionalno, ima pravo na plaću u visini plaće potpredsjednika Državnog izbornog povjerenstva te će se na njega na odgovarajući način primjenjivati opći propisi o radu, kako bi se osigurala njegova neovisnost o fiskalnim vlastima, a što je u skladu s odredbama Direktive Vijeća 2011/85/EU. Također, kako bi što stručnije obavljalo svoje zadaće propisane ovim Zakonom, predviđeno je da Povjerenstvo ima zaposlene državne službenike koji, obavljaju stručne, administrativne i tehničke poslove. Sredstva za rad Povjerenstva osigurat će se u državnom proračunu u razdjelu Hrvatskoga sabora na posebnim pozicijama. Na ovaj način Povjerenstvu se daje jača uloga supervizora nad primjenom Zakona o fiskalnoj odgovornosti, ali i nad provođenjem fiskalne politike države u cijelosti, sve s ciljem unapređenja sustava javnih financija.
Također, Zakonom su propisane i procedure u slučaju da Povjerenstvo ili Vlada utvrde značajna odstupanja od fiskalnih pravila definiranih Zakonom. Ako, u zauzetim stajalištima tijekom izvršavanja svojih zadaća Povjerenstvo ocijeni da postoji rizik od značajnih odstupanja od ispunjenja fiskalnih pravila, o tome sastavlja Izvješće o postojanju rizika vezanih za ispunjenje fiskalnih pravila, koje dostavlja Vladi. Vlada će biti obvezna, na prijedlog Ministarstva financija, u roku od 45 dana od zaprimanja takvog Izvješća, očitovati se o postojanju rizika te, ako procijeni da isti postoje, obvezna je predložiti plan nužnih mjera s rokovima provedbe, koje će dovesti do ispunjenja fiskalnih pravila. Povjerenstvo prati provedbu plana na temelju Izvješća o provedbi plana nužnih mjera koje mu dostavlja Vlada, na prijedlog Ministarstva financija. Ako, kod usporedbe makroekonomskih projekcija s posljednje dostupnim projekcijama Europske komisije, Povjerenstvo utvrdi značajna odstupanja u razdoblju od najmanje četiri uzastopne godine, o tome sastavlja Izvješće o značajnim odstupanjima u makroekonomskim i proračunskim projekcijama, koje dostavlja Vladi. Vlada je, na prijedlog Ministarstva financija, obvezna nakon zaprimanja ovog Izvješća obrazložiti odstupanja, odnosno poduzeti nužne mjere u svrhu poboljšanja kvalitete makroekonomskih projekcija i o tome izvijestiti Povjerenstvo. Ako tijekom proračunske godine ili prilikom izrade srednjoročnih proračunskih dokumenata, Vlada, na prijedlog Ministarstva financija, ocijeni da postoji rizik od značajnih odstupanja od fiskalnih pravila strukturnog salda i pravila rashoda iz ovoga Zakona, dužna je o tome sastaviti Izvješće o postojanju rizika vezanih uz ispunjenje fiskalnih pravila, koje dostavlja Povjerenstvu, a koje o tome izvještava Odbor za financije i državni proračun Hrvatskog sabora. Vlada je obvezna u spomenutom Izvješću iskazati veličinu i uzroke te predložiti mjere koje će dovesti do ispunjenja fiskalnih pravila, s učinkom ne kasnijim od proračunske godine koja slijedi nakon godine u kojoj je odstupanje utvrđeno.
Na predloženi će se način ovim Zakonom, uzimajući u obzir sve ciljeve, kao i obveze koje proizlaze iz punopravnog članstva u Europskoj uniji i niza težnji ka stvaranju jačih fiskalnih okvira na području Europske unije, pridonijeti dugoročnoj održivosti javnih financija.
U raspravi na Odboru pozdravljeno je donošenje ovog Zakona. Istaknuto je da se novim Zakonom jača neovisnost Povjerenstva za fiskalnu politiku. Predsjednik Odbora za financije i državni proračun Hrvatskoga sabora prestaje obnašati funkciju predsjednika Povjerenstva za fiskalnu politiku. Također će Povjerenstvo za fiskalnu politiku imati na raspolaganju zaposlene državne službenike. Dalje je naglašeno da ako Povjerenstvo u zauzetim stajalištima tijekom izvršavanja zadaća ocijeni da postoji rizik od značajnih odstupanja od ispunjenja fiskalnih pravila, o tome sastavlja Izvješće o postojanju rizika vezanih za ispunjenje fiskalnih pravila koje dostavlja Vladi Republike Hrvatske. Vlada Republike Hrvatske obvezna je, na prijedlog Ministarstva financija, u roku od 45 dana od zaprimanja Izvješća, očitovati se o postojanju rizika vezanih za ispunjenje fiskalnih pravila. Ako Vlada Republike Hrvatske procijeni kako postoji rizik od značajnih odstupanja od ispunjenja fiskalnih pravila, obvezna je predložiti plan nužnih mjera s rokovima provedbe, koje će dovesti do ispunjenja fiskalnih pravila. Među ostalim je zatraženo da se sastav članova Povjerenstva za fiskalnu politiku mijenja te umjesto predstavnika iz Hrvatske narodne banke odredi dodatni predstavnik iz Ekonomskog instituta.
Nakon rasprave provedene rasprave Odbor za financije i državni proračun Hrvatskoga sabora odlučio je većinom glasova (7 glasova „ZA“, 2 glasa „SUDRŽAN“) predložiti Hrvatskome saboru sljedeći zaključak:
1. Prihvaća se Prijedlog zakona o fiskalnoj odgovornosti.
2. Sve primjedbe, prijedlozi, mišljenja i stajališta iznesena u raspravi upućuju se predlagatelju radi izrade Konačnog prijedloga zakona.
Za izvjestiteljicu na sjednici Hrvatskoga sabora određena je zastupnica Grozdana Perić, dipl. oec., predsjednica Odbora.
PREDSJEDNICA ODBORA
Grozdana Perić, dipl. oec.