Odbor za prostorno uređenje i graditeljstvo Hrvatskoga sabora, na 13. sjednici održanoj 14. studenog 2025. godine, raspravljao je o Prijedlogu zakona o prostornom uređenju, prvo čitanje, P.Z.E.br. 216, koji je predsjedniku Hrvatskoga sabora dostavila Vlada Republike Hrvatske, aktom od 30. listopada 2025. godine.
Odbor je proveo objedinjenu raspravu o predmetnom prijedlogu zajedno s Prijedlogom zakona o gradnji, prvo čitanje, P.Z. br. 215 i Prijedlogom zakona o energetskoj učinkovitosti u zgradarstvu, prvo čitanje, P.Z.E. br. 217.
Odbor za prostorno uređenje i graditeljstvo, na temelju članka 93. Poslovnika Hrvatskoga sabora, raspravio je navedeni akt kao matično radno tijelo.
Uvodno je predstavnik predlagatelja održao prezentaciju i obrazložio predmetni Prijedlog zakona te istaknuo kako prostor uz ljude predstavlja najvrjedniji resurs Republike Hrvatske. Novi Zakon temelji se na načelima odgovornog, uravnoteženog i održivog korištenja prostora te će se njime otkloniti dosadašnji nedostaci i problemi te osigurati viši stupanj pravne sigurnosti u provedbi zakonskih instituta što će omogućiti ostvarenje ravnomjernog prostornog razvoja usklađenog s gospodarskim i društvenim okolnostima. Zakonom se vraća strateška komponenta prostornim planovima na državnoj i županijskoj razini kako bi se usmjerio razvoj umjesto širenja bez ikakve mjere. Omogućuju se jasni mehanizmi zaštite prostora, posebno obalnog područja i pomorskog dobra. Uvodi se urbana komasacija kao instrument kojim se spajaju čestice građevinskog zemljišta u jednu cjelinu i dijele na građevne i katastarske čestice na području komasacije u cilju racionalnog korištenja i uređenja građevinskog zemljišta, uz rješavanje imovinsko pravnih odnosa. Zakon određuje i površine za gradnju građevina priuštivog stanovanja, čime se stvara zakonodavni okvir koji će osigurati učinkovitu primjenu i provedbu Nacionalnog plana stambene politike do 2030. i Akcijskog plana do 2027. godine. Uvodi se i novi provedbeni alat u obliku urbanističkog projekta, a radi se o plansko provedbenom dokumentu na državnoj i lokalnoj razini kojim se detaljno razrađuje uređenje određenog područja na razini projektne dokumentacije.
Istaknuto je kako će se Zakonom pojednostaviti i ubrzati izrada prostornih planova i akata za njihovo provođenje, sniziti troškovi njihove izrade, povećati učinkovitost sustava te povećati povjerenje korisnika prostora u sustav i njihova pravna sigurnost u vezi s nekretninama. Također, pridonijet će se zaštiti prostora Republike Hrvatske, kao osobito vrijednog i ograničenog nacionalnog dobra, posebice od neprimjerenih i devastirajućih ljudskih djelovanja. Tako predmetni Prijedlog predviđa detaljne odredbe o uvjetima, načinu i ograničenjima planiranja na pomorskom dobru, posebice u vezi onih koji proizlaze iz odredaba Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama. Ove odredbe odnose se na prostor zaštićenoga obalnog područja mora te na prostor ograničenja, te sadrže vrlo precizne odrednice planiranja građevina i utvrđivanja građevnih čestica, kao i pravila za provedbu zahvata u prostoru na tom području.
Osigurat će se održivo upravljanje prostorom, pridonijeti zaštiti javnih dobara i prirodnih resursa od prekomjerne ili nezakonite eksploatacije te omogućiti transparentno planiranje koje uzima u obzir i javni interes i prava privatnih vlasnika.
Omogućit će se jednostavan, brz i besplatan pristup javnim informacijama i podacima o prostoru svim subjektima prostornog uređenja i korisnicima prostora te potpuna digitalizacija prostornog planiranja.
U raspravi su izražena mišljenja kako je cilj zakona oduzeti ovlasti jedinicama lokalne samouprave (JLS) da upravljaju svojim prostorom te pogodovanje privatnim investitorima zbog kratkih rokova koji se ne mogu ispoštovati te kako se jedinice lokalne samouprave razvlašćuju jer privatni investitori neće platiti komunalne doprinose ako sami izgrade potrebnu infrastrukturu. Predstavnik predlagatelja je pojasnio kako ovlasti JLS ostaju iste, i dalje donose Prostorni plan i urbanistički plan uređenja, te da tek nakon dvije godine nemogućnosti istog od strane JLS, investitor ili vlasnici zemljišta mogu podnijeti pismo namjere uz naglasak da se na toj određenoj lokaciji može graditi samo ono što je JLS odredila za gradnju. Također, rekao je kako je cilj ubrzati donošenje takvih planova u svrhu realizacija investicija. Prigovoreno je da se investitoru daje mogućnost preuzimanja dijela javnih ovlasti. Izneseno je upozorenje kako se nije vodilo računa o proceduri za donošenje ovih planova, da je rok od dvije godine nerealan s obzirom na trajanje iste te da lokalne jedinice nemaju resurse da poprate svu proceduru koji moraju ispoštovati, a koja im je nametnuta.
Postavljeno je pitanje zašto se daje mogućnost gradnji priuštivog stanovanja izvan područja JLS-a i u tu svrhu širi područje građevinskog zemljišta kada je utvrđeno da ga dovoljno ima i u samim JLS, te da isto ne dolazi kao prijedlog od strukovnih udruženja. Postavljeno je i pitanje zašto se u zakonu vezano uz urbanu komasaciju daje mogućnost da privatni investitori budu urbanisti i uređuju prostor te da se ukoliko otkupe 51% zemljišta isto proglašava strateškim interesom te se ide na otuđivanje zemljišta naših građana. Također, postavljeno je pitanje kojim će se postupcima 49% vlasnika upasti u urbanu komasaciju voljom onog većinskog vlasnika investitora koji ima 51% i kako će se na tom zemljištu graditi ako manjinski vlasnici to ne žele i ako ne žele svoj dio zemljišta prodati, kako je neprihvatljivo da sve što je vezano za komasaciju je u prijedlogu zakona definirano kao javni interes.
Predstavnik predlagatelja pojasnio je da urbana komasacija nije izvlaštenje već preraspodjela zemljišta, a da je postupak izvlaštenja potpuno drugi postupak koji se vodi po Zakonu o izvlaštenju, te da se bez urbane komasacije veliki broj urbanističkih planova nikada ne bi realizirali, te da je ovo jedini način. Pritom je istaknuto kako se urbana komasacija može raditi samo tamo gdje je izrađen urbanistički plan uređenja ili urbanistički projekt.
Također, pojasnio je da se JLS daje mogućnost gradnje zgrada za priuštivo stanovanje na poljoprivrednom zemljištu treće kategorije samo ako ne može osigurati stambenu izgradnju zbog kompliciranih imovinsko-pravnih odnosa koji se ne mogu riješiti.
U raspravi je dio zastupnika naglasio kako se derogira uloga JLS-a ističući da su pojedine odredbe u suprotnosti sa Zakonom o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi i Europskom poveljom o lokalnoj samoupravi i protuustavne. Kao razlozi za podržavanje ovih zakona istaknuti su pojednostavljenje procedure, ubrzavanje procesa te model na temelju kojeg prostorno planiranje postaje nešto što znači ubrzavanje vizije razvoja čitavog područja JLS-a i Republike Hrvatske u području gospodarstva i zadovoljavanja potreba privatnih investitora kako bi u što kraćem roku realizirali projekte.
Dio zastupnika se nije složio s tvrdnjama kako ovaj zakon narušava ovlasti i moć JLS-a već predstavlja benefite za JLS i za građane.
Također, istaknuto je kako će zakon smanjiti ucjene vlasnika manjinskih parcela npr. sa 3-5% udjela koje drže u velikim parcelama i zbog kojih se nije moglo ići u investicijske projekte. Pohvaljeno je što se ne treba raditi procjena utjecaja na okoliš za planove užeg reda.
Predloženo je da se do drugog čitanja razmisli o produživanju određenih rokova za provedbu nekih akata te zatražilo dodatno pojašnjenje članka 68. vezano uz etažiranje ugostiteljsko-turističkih građevina.
U raspravi je naglašeno da će se donošenjem ovih zakona napraviti značajan iskorak prema učinkovitijem, transparentnijem i sigurnijem upravljanjem prostorom i građenjem u Republici Hrvatskoj, te da unatoč raznim prigovorima radi se o usklađivanju našeg zakonodavnog okvira s aktualnim izazovima prostornoga razvoja, digitalizacijom postupaka i potrebom za učinkovitijom upravom. Predmetni zakoni predstavljaju instrument za ostvarenjem ravnoteže između razvitka i očuvanja prostora, investicijskih potreba i javnog interesa. Što se tiče širenja građevinskog prostora, predmetni prijedlog propisuje strože kriterije za isto te povezuje prostorno planiranje s razvojnim dokumentima, kapacitetima infrastrukture i javnim interesima što je u raspravi okarakterizirano značajnim korakom unaprijed. Što se stručnih podloga za planiranje tiče, naglašeno je kako se treba osigurati njihovu standardizaciju i kvalitetnu izradu od demografskih analiza, procjena infrastrukturnih kapaciteta do klimatskih i okolišnih aspekata.
Istaknuto je mišljenje da etažiranje turističkih kompleksa u zakonu predstavlja kvalitetan kompromis, te upozoreno da postoji značajna neujednačenost u postupcima etažiranja općenito u praksi kako kod osoba koji izrađuju potrebne elaborate, tako i kod sudova koji rade upise temeljem njih, a sukladno navedenom predložena je nužnost izrade pravilnika koji će definirati izradu etažnih elaborata putem međuresorne suradnje.
Predstavnik predlagatelja je u raspravi naglasio kako se upravo ovim zakonom sprječava etažiranje u ugostiteljsko turističkim zonama, zaustavlja nekretninski biznis na uštrb turizma u Hrvatskoj, te da je do stupanja ovoga Zakona na snagu dozvoljeno etažiranje svega diljem Jadrana. Kao razlog za ustupak koji je napravljen za zone ugostiteljsko-turističke namjene visoke kategorije od 5 zvijezdica u kojima minimalno 70% smještajnih kapaciteta zone pripada hotelskom smještaju, može se etažirati preostalih 30% smještajnih kapaciteta u vilama i apartmanima predstavnik predlagatelja ističe jako dug vremenski period koji je potreban za investicije u turističke građevine u tim zonama s 5 zvjezdica.
Unatoč prigovorima članova Odbora i ostalih zastupnika sudionika u raspravi na odredbe vezane uz modularno-mobilne kućice, predstavnik predlagatelja je naglasio kako će ovaj zakon uvesti red i više se mobilne kućice neće moći postavljati bez kontrole prostorno planskh dokumenata ili dokumenta koji izlazi iz prostornog plana, a to je lokacijska dozvola, što znači da će se moći postaviti samo sukladno lokacijskoj dozvoli za taj kamp. Za one koji sada nemaju potrebnu dokumentaciju, predviđen je prijelazni period od 10 godina da se usklade sa zakonom.
Članica Odbora predložila je u zakonu definirati jasne kriterije javnog interesa, što je to javni interes i tko ga utvrđuje, ugraditi proceduralne zaštite, propisati javnu raspravu prije svake komasacije radi sigurnosti i osigurati nezavisni nadzor nad primjenom tih instrumenata.
Postavljeno je i pitanje što će se desiti u slučaju ako se urbanistički plan uređenja ne donese unutar dvije godine i ministarstvo izda lokacijsku dozvolu i dozvoljava gradnju, kako će se odrediti koeficijent izgrađenosti i katnost objekta i tko će to raditi, te izraženo mišljenje kako to ne bi smio nitko propisivati osim jedinica lokalne samouprave.
U raspravi je iznesen prigovor da proces savjetovanja nije proveden na zakonit način jer pojedini prijedlozi u javnoj raspravi nemaju obrazloženja zašto nisu uzeti u obzir.
Izraženo je mišljenje da ovaj zakon potvrđuje da su kampovi danas postali prava turistička naselja s fiksnim građevinama i cjelokupnom infrastrukturom što prouzročuje veliki broj negativnih posljedica na štetu najosjetljivijeg prostora u priobalju, te da će ta infrastruktura u kampovima ostati zauvijek i ići u smjeru još veće devastacije.
Također, izneseno je mišljenje kako se 10 točaka koje su trebale poslužiti kao temelj za izradu ovoga zakona, samo parcijalno ugrađene u njega.
Na kraju je istaknuto kako je uloga investitora vrlo bitna za naše gospodarstvo i život građana te kako je potrebniji još liberalniji model kako bi se omogućilo potencijalnim investitorima da investiraju, ali i da se zaštiti one investitore koji su već puno uložili i koji su u procesu realizacije svojih projekata koji mogu trajati dugi niz godina, pogotovo što se tiče ugostiteljsko-turističkih zona.
Odbor je nakon provedene rasprave, većinom glasova (7 glasova „za“, 2 glasa „protiv“) odlučio predložiti Hrvatskome saboru donošenje slijedećeg zaključka:
PRIHVAĆA SE PRIJEDLOG ZAKONA O PROSTORNOM UREĐENJU
Također, Odbor za prostorno uređenje i graditeljstvo odlučio je većinom glasova (7 glasova „za“, 2 glasa „protiv“) predložiti Hrvatskom saboru sljedeći zaključak:
Na temelju članka 247. stavka 3. Poslovnika Hrvatskoga sabora predlaže se Hrvatskome saboru da se o točkama dnevnog reda Prijedlog zakona o gradnji, prvo čitanje, P.Z. br. 215, Prijedlog zakona o prostornom uređenju, prvo čitanje, P.Z.E. br. 216 i Prijedlog zakona o energetskoj učinkovitosti u zgradarstvu, prvo čitanje, P.Z.E. br. 217, provede objedinjena rasprava.
Obrazloženje:
Budući su sva tri navedena zakonska prijedloga uzajamno povezana uzročno-posljedičnim načelima, ciljevima i svrhom donošenja, predlaže se provedba objedinjene rasprave.
Za izvjestitelja na sjednici Hrvatskoga sabora Odbor je odredio predsjednika Odbora, Predraga Štromara.
PREDSJEDNIK ODBORA
Predrag Štromar