Uz Prijedlog Državnog proračuna Republike Hrvatske za 2018. godinu, i projekcija za 2019. i 2020. godinu, podnose se i:
- Prijedlozi financijskih planova izvanproračunskih korisnika za 2018. godinu i projekcija za 2019. i 2020. godinu, i to za:
- Hrvatske vode
- Hrvatske ceste
- Centar za restrukturiranje i prodaju
- Fond za zaštitu okoliša i energetsku učinkovitost
- Državnu agenciju za osiguranje štednih uloga i sanaciju banaka
- Hrvatski zavod za zdravstveno osiguranje
- Prijedlog državnog proračuna i financijskih planova izvanproračunskih korisnika za 2018. godinu i projekcija za 2019. i 2020. godinu (konsolidirano)
- Obrazloženje prijedloga državnog proračuna Republike Hrvatske i prijedloga financijskih planova izvanproračunskih korisnika za 2018. godinu i projekcija za 2019. i 2020. godinu
Odbor za financije i državni proračun Hrvatskoga sabora raspravio je na 32. sjednici održanoj 15. studenoga 2017. godine, Prijedlog državnog proračuna Republike Hrvatske za 2018. godinu i projekcija za 2019. i 2020. godinu, koji je predsjedniku Hrvatskoga sabora dostavila Vlada Republike Hrvatske, aktom od 3. studenoga 2017. godine.
Odbor je, na temelju svoje nadležnosti iz članka 73. Poslovnika Hrvatskoga sabora, raspravljao o Prijedlogu državnog proračuna Republike Hrvatske za 2018. godinu i projekcijama za 2019. i 2020. godinu (zajedno s pripadajućim aktima), kao matično radno tijelo.
Uvodno je predstavnik Vlade Republike Hrvatske, državni tajnik, istaknuo da proračun predstavlja nastavak fiskalne konsolidacije i trenda poboljšanja fiskalnih pokazatelja te je napomenuo kako je u tijeku proces izdavanja državne obveznice za povrat dugova u autocestovnom sektoru, tijekom kojeg su od strane investitora pozdravljeni pokazatelji u protekle dvije godine. U 2018. predviđa se realni rast bruto domaćeg proizvoda od 2,9%, koji će zatim usporiti na 2,6% u 2019. i 2,5% u 2020. godini. Očekuje se da će se gospodarski rast kroz čitavo projekcijsko razdoblje temeljiti na doprinosu domaće potražnje, dok će doprinos neto inozemne potražnje biti blago negativan. Najveći doprinos rastu gospodarske aktivnosti očekuje se od izvoza roba i usluga, osobne potrošnje i bruto investicije u fiksni kapital. U čitavom projekcijskom razdoblju očekuje se niska i stabilna inflacija od cca 1,5%, rast zaposlenosti od 1,4% te daljnje smanjenje stope nezaposlenosti na 10,3%.
Ukupni prihodi državnog proračuna u 2018. projicirani su u iznosu od 129 milijardi kuna, što je rast od 6,1% u odnosu na plan 2017., odnosno rast od 5,4% u odnosu na rebalans 2017. U 2019. projicirani su u iznosu od 133,3 milijarde kuna, a u 2020. u iznosu od 137,3 milijarde kuna. Porezni prihodi bilježe rast od 3,4% u odnosu na plan 2017., odnosno 0,3% u odnosu na novi plan 2017. (jer država gubi prihode od poreza na dohodak te zbog dodatnih učinaka porezne reforme koji se primjenjuju od početka 2018.). Što se tiče PDV-a, prihodi se očekuju na razini od 49,6 mlrd. kuna, što je rast od 7,3%, odnosno 4,3%. Posebni porezi i trošarine procjenjuje se na iznos od 15,4 mlrd. kuna, što je rast od 1%, odnosno 0,9%, a rezultat su očekivanog kretanja potrošnje trošarinskih proizvoda, uzimajući u obzir učinke izmjene propisa u trošarinskom sustavu. Porez na dohodak u cijelosti se prepušta jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave. Porez na dobit očekuje se na razini 8,3 mlrd. kuna (rast od 16,1%, odnosno 1,7%) i temelji se na procjeni rezultata poslovnih subjekata prethodne godine, uzimajući u obzir zakonske izmjene u sustavu poreza na dobit. Doprinosi su planirani u iznosu od 24,3 mlrd. kuna, što je rast od 5,1%, odnosno 4,8% u odnosu na rebalans, i rezultat su očekivanih kretanja na tržištu rada. Pomoći su procijenjene na razinu od 13,8 mlrd. kuna, što predstavlja rast od 23,5%, odnosno 49,2% u odnosu na novi plan 2017. godine i očekuje se temeljem povećanja iskorištenosti EU fondova. Ostali prihodi planirani su na razini od 14,9 mlrd. kuna, što predstavlja rast od 6,5%, odnosno 4,5% u odnosu na rebalans, a prihodi od prodaje nefinancijske imovine na razini od 799,5 mil. kuna, što je rast od 42,7%, odnosno 12,7%.
Ukupni rashodi državnog proračuna u 2018. planirani su u iznosu od 133,3 milijarde kuna, što je za 5 mlrd. kuna više u odnosu na proračun za 2017. (odnosno za 6,6 mlrd. kuna više u odnosu na rebalans), od čega na povećanje rashoda koji se financiraju iz izvora koji utječu na razinu manjka otpada 1,5 mlrd. kuna u odnosu i na proračun 2017. i na rebalans, a na povećanje rashoda koji se financiraju iz ostalih izvora, i to iz EU sredstava te vlastitih i namjenskih prihoda, 3,5 mlrd. kuna u odnosu na proračun 2017., odnosno 5,1 mlrd. kuna više u odnosu na rebalans. Ukupni rashodi u 2019. projicirani su u iznosu od 135,4 mlrd. kuna, a u 2020. u iznosu od 135,6 mlrd. kuna. Osnovne odrednice planiranih rashoda državnog proračuna u 2018. u odnosu na plan 2017. su sljedeće: rashodi za zaposlene iznose 27,9 mlrd. kuna (povećanje od 1,4 mlrd. kuna u odnosu na proračun 2017., odnosno povećanje od 1,2 mlrd. kuna u odnosu na rebalans), a radi se o punoj primjeni Izmjena i dopuna Kolektivnog ugovora za državne službenike i namještenike iz prosinca 2016. i odluka VRH o visini osnovice za obračun plaće u javnim službama iz 2017. Materijalni rashodi planirani su na razini od 13,2 mlrd. kuna, što predstavlja povećanje od 627,2 mil. kuna u odnosu na proračun 2017., odnosno povećanje od 680,7 mil. kuna u odnosu na rebalans i rezultat su najvećim dijelom povećanja materijalnih rashoda koji se financiraju iz vlastitih i namjenskih prihoda, i to zbog povećanih izdvajanja za državne ustanove u zdravstvu. Financijski rashodi očekuju se na razini od 9,9 mlrd. kuna (smanjenje od 716,1 mil. kuna u odnosu na proračun 2017., odnosno povećanje od 78,2 mil. kuna u odnosu na rebalans) i projicirani su u skladu s uvjetima na financijskim tržištima te troškovima servisiranja javnog duga. Subvencije su planirane na razini od 6,6 mlrd. kuna, što je povećanje od 38,5 mil. kuna u odnosu na proračun 2017., odnosno povećanje od 321,1 mil. kuna u odnosu na rebalans, od čega se najznačajniji iznos subvencija odnosi na izravna plaćanja u poljoprivredi i mjere uređenja tržišta poljoprivrednih proizvoda - 2,9 mlrd. kuna u 2018. (povećanje od 252,3 mil. kuna). Što se tiče sufinanciranja od strane državnog proračuna, u 2017. završen je proces restrukturiranja brodogradilišta. Pomoći su planirane na razini od 16,5 mlrd. kuna, što je povećanje od 812,4 mil. kuna u odnosu na proračun 2017., odnosno povećanje od 915,7 mil. kuna u odnosu na rebalans, a prije svega, radi se od transferu HZZO-u – povećanje 500 mil. kuna u odnosu i na proračun 2017. i na rebalans, zatim, doprinosu RH proračunu EU – povećanje 347,8 mil. kuna u odnosu na proračun 2017., odnosno 423,3 mil. kuna u odnosu na rebalans. Kategorija naknade građanima i kućanstvima planirana je na razini od 47,8 mlrd. kuna (povećanje od 1,6 mlrd. kuna u odnosu na proračun 2017., odnosno povećanje od 1,7, mlrd. kuna u odnosu na rebalans), a odnosi se na mirovine i mirovinska primanja (povećanje od 1,4 mlrd. kuna u odnosu na proračun 2017., odnosno 1,3 mlrd. kuna u odnosu na rebalans), cjelogodišnju primjenu Zakona o izmjenama i dopuni Zakona o rodiljnim i roditeljskim potporama (povećanje od 156,6 mil. kuna u odnosu i na proračun 2017. i na rebalans, a u što je uključeno povećanje iznosa novčanih naknada za vrijeme korištenja roditeljskog dopusta), zatim rashodi temeljem novog Zakona o pravima hrvatskih branitelja (povećanje od 41,9 mil. kuna), ostali rashodi na razini 7,5 mlrd. kuna (povećanje od 1,1 mlrd. kuna u odnosu na proračun 2017., odnosno 868,5 mil. kuna u odnosu na rebalans), a uključuje mjere ruralnog razvoja, OP Konkurentnost i kohezija, OP Razvoj učinkovitih ljudskih potencijala. Rashodi za nabavu nefinancijske imovine planirani su u iznosu 4 mlrd. kuna, što je povećanje od 7,6 mil. kuna u odnosu na proračun, odnosno 827,8 mil. kuna u odnosu na rebalans, od čega se 586,3 mil. kuna odnosi na rashode koji se financiraju iz EU sredstava te vlastitih i namjenskih prihoda, a najznačajnija kapitalna ulaganja su u sektoru obrane (793 mil. kuna), sustavu zdravstva (763 mil. kuna), zaštite okoliša (647,1 mil. kuna) i znanosti i obrazovanja (362,9 mil. kuna).
Na temelju opisanih kretanja prihoda i rashoda, deficit državnog proračuna po nacionalnoj metodologiji u 2018. planiran je na razini od 4,3 mlrd. kuna, što je 1,1% BDP-a. Za izvanproračunske korisnike očekuje se suficit od 738 milijuna kuna ili 0,2% BDP-a u 2018. godini. Manjak proračuna opće države po nacionalnoj metodologiji u 2018. procijenjen je na razini od 0,8% BDP-a. Prema metodologiji ESA 2010, procjenjuje se kako će planirani manjak općeg proračuna u 2018. godini iznositi 0,5% BDP-a. U 2019. očekuje se uravnoteženje općeg proračuna, dok se u 2020. godini planira višak od 0,8% BDP-a. Očekuje se i daljnje smanjenje udjela javnog duga u BDP-u, i to na 76,6% BDP-a u 2018., 73,4% BDP-a u 2019. te 69,5% BDP-a u 2020. godini.
Odbor je raspolagao i pisanim 16. Stajalištem Povjerenstva za fiskalnu politiku Hrvatskoga sabora o Prijedlogu državnog proračuna Republike Hrvatske za 2018. godinu i projekcija za 2019. i 2020. godinu, od 13. studenoga 2017. godine. U Stajalištu je, među ostalim, naglašeno da Povjerenstvo procjenjuje da je Prijedlog državnoga proračuna i financijskih planova izvanproračunskih korisnika za 2018. godinu usklađen s fiskalnim pravilom iz Zakona o fiskalnoj odgovornosti. Isto tako, Povjerenstvo ukazuje na određene rizike u srednjem roku, a smatra pozitivnim što je Vlada Republike Hrvatske predložila proračun koji ima za cilj smanjenje nominalnog deficita i smanjenje javnog duga, što je iznimno važno za uspostavljanje fiskalne ravnoteže. Međutim, Povjerenstvo također smatra da je nužno započeti kontra-cikličku fiskalnu politiku, odnosno štedjeti u razdoblju rasta proračunskih prihoda za razdoblje kad proračunski prihodi zbog recesijskog ciklusa stagniraju ili padaju. U tom kontekstu, kako je navedeno u Stajalištu, bilo bi poželjno da Vlada Republike Hrvatske u obrazloženju Prijedloga proračuna ukaže na stavke na kojima će smanjivati rashode u slučaju da se ne ostvare planirani prihodi. Osim rizika ostvarenja manjih prihoda od planiranih, postoji i rizik na strani rasta rashoda u slučaju djelomičnog ili potpunog ispunjenja zahtjeva sindikata ili pokrenutih sudskih tužbi. Povjerenstvo također predlaže da se ubuduće u obrazloženju Prijedloga proračuna koje Vlada Republike Hrvatske podnosi Hrvatskome saboru jasno navede u kojoj su mjeri Prijedlog proračuna i projekcije usklađeni sa Zakonom o fiskalnoj odgovornosti, a što je, kako je navedeno u Stajalištu, iznimno važno kako bi zastupnici u Hrvatskom saboru bolje upoznali rizike koje usvajanje predloženog proračuna donosi sa stajališta poštivanja Zakona o fiskalnoj odgovornosti.
U raspravi na Odboru pohvaljeni su napori te je izraženo zadovoljstvo konsolidacijom javnih financija i padom udjela javnog duga, iako zabrinjava pad rasta, odnosno usporavanja BDP-a do 2020. godine. Predloženo je da se razmisli o registru potencijalnih obveza koje će se prema Hrvatskoj eventualno pojaviti, a tiču se sudskih sporova, arbitraža i sl., kako ne bi došlo do ugrožavanja okolnosti potrebnih za uvođenje eura. Predstavnik Vlade pojasnio je da takav registar postoji već dvije godine te da ga Ministarstvo planira i objaviti zajedno s Izvještajem o izvršenju Državnog proračuna za 2017. godinu. U vezi s tim, član Odbora iznio je podatak da moguće štete za Republiku Hrvatsku iz sporova iznose 20 mlrd. kuna te je iznesena sugestija da Ministarstvo financija napravi rezervaciju mogućih šteta iz sudskih procesa. Ujedno je istaknuto i da je porezna presija parafiskalnim nametima u Hrvatskoj najveća u odnosu na sve zemlje s kojima se Republika Hrvatska uspoređuje, te da će nove investicije zbog toga izostati, za što je pojašnjeno da se na njihovom smanjivanju kontinuirano radi. Također, skrenuta je pozornost da je proračunom predviđena restriktivna politika prema politici plaća u javnom sektoru, budući da je njihov rast previđen ispod rasta BDP-a, te je iznesena sugestija da se napravi mapa deficitarnih zanimanja, kojima bi rasle plaće, a kako bi se spriječio nedostatak kadrova u javnom sektoru, a iznesena je i primjedba da Prijedlog proračuna zapravo predviđa zamrzavanje plaća u javnim službama, iako je najavljivano njihovo povećanje. Vezano za očekivani rast prihoda od PDV-a, zatraženo je pojašnjenje o osnovi na temelju koje se takav rast prihoda očekuje, kao i osnovi na temelju kojih očekivanih kamatnih stopa su rađene projekcije o očekivanom smanjenju financijskih rashoda. Pohvaljeno je prepuštanje prihoda od poreza na dohodak jedinicama lokalne i regionalne (područne) samouprave, a nastavno na to postavljeno je pitanje o eventualnom daljnjem prepuštanju prihoda koje trenutačno dijele lokalna samouprava i država (npr. spomenička renta, prihod od poljoprivrednog zemljišta i dr.). Nadalje, iznesen je komentar o stavljanju u funkciju neiskorištene imovine, posebice imajući u vidu poslovne prostore, od kojih bi korist imala i lokalna zajednica i državni proračun. Predstavnik predlagatelja suglasio se s činjenicom da se aktivacijom imovine očekuju određeni prihodi koji bi, kako je istaknuo, dugoročno osigurali dodatno smanjenje deficita i potreba za zaduživanjem, a što bi omogućilo i dodatna porezna rasterećenja. U daljnjoj raspravi iznesena je primjedba što članovi Odbora imaju pred sobom Prijedlog proračuna, a predlagatelj iznosi podatke i za rebalans proračuna, zbog čega je usporedba podataka otežana, za što je predstavnica Vlade istaknula da je navedeno u skladu s metodologijom, budući da u trenutku upućivanja Prijedloga proračuna u proceduru, rebalans Proračuna još nije usvojen u Hrvatskom saboru. Isto tako, izneseno je mišljenje da je Proračun i politički dokument kojim Vlada pokazuje svoje prioritete, a iz strukture predloženog proračuna razvidno je da, primjerice, obrazovanje i zdravstvo stagniraju, dok su izdaci za obranu povećani, te je izneseno stajalište da ovi prioriteti ne govore o dugoročnoj fiskalnoj konsolidaciji i stabilnijem rastu, što se i vidi i iz procjena usporavanja BDP-a. Izraženo je i uvjerenje da će se o Državnom proračunu početi raspravljati bez politiziranja i da će se kao mjerilo uzeti određene bazne godine koje će biti polazište za mjerenje određenih pokazatelja. Posebno je naglašeno da postoje određeni strukturni problemi te da je potrebno donošenje Zakona o plaćama kojim će biti plaćeno radno mjesto i omogućeno napredovanje u viši platni razred te nagrađivanje. Zaključno, postavljeno je i pitanje zbog čega se odustalo od smanjenja PDV-a na način kako je to najavljeno u Programu Vlade Republike Hrvatske, a od predstavnika Vlade Republike Hrvatske zatraženi su i podaci o prihodima od usluga u ugostiteljstvu otkad je tom sektoru povećana stopa PDV-a u odnosu na ono što je bilo planirano te koliki se prihod od toga očekuje u sljedećoj godini.
Nakon provedene rasprave, Odbor za financije i državni proračun Hrvatskoga sabora odlučio je većinom glasova (6 glasova „ZA“ i 1 glasom „SUZDRŽAN“), Hrvatskom saboru predložiti donošenje
DRŽAVNOG PRORAČUNA REPUBLIKE HRVATSKE
ZA 2018. GODINU I PROJEKCIJA ZA 2019. I 2020. GODINU
te odluka o davanju suglasnosti na:
- Financijski plan Hrvatskih voda za 2018. godinu i projekcija za 2019. i 2020. godinu
- Financijski plan Hrvatskih cesta za 2018. godinu i projekcija za 2019. i 2020. godinu
- Financijski plan Centra za restrukturiranje i prodaju za 2018. godinu i projekcija za 2019. i 2020. godinu
- Financijski plan Fonda za zaštitu okoliša i energetsku učinkovitost za 2018. godinu i projekcija za 2019. i 2020. godinu
- Financijski plan Državne agencije za osiguranje štednih uloga i sanaciju banaka za 2018. godinu i projekcija za 2019. i 2020. godinu
- Financijski plan Hrvatskog zavoda za zdravstveno osiguranje za 2018. godinu i projekcija za 2019. i 2020. godinu.
Za izvjestiteljicu na sjednici Hrvatskoga sabora određena je zastupnica Grozdana Perić, dipl. oec., predsjednica Odbora.
PREDSJEDNICA ODBORA
Grozdana Perić, dipl. oec.