Odbor za zaštitu okoliša i prirode Hrvatskoga sabora raspravio je, na 41. sjednici održanoj 24. siječnja 2023. godine, Prijedlog zakona o pomorskom dobru i morskim lukama, koji je predsjedniku Hrvatskoga sabora podnijela Vlada Republike Hrvatske, aktom od 29. prosinca 2022. godine.
Odbor za zaštitu okoliša i prirode, na temelju članka 179. Poslovnika Hrvatskoga sabora, raspravio je predloženi Zakon kao zainteresirano radno tijelo.
Odboru za zaštitu okoliša i prirode pučka pravobraniteljica dostavila je pisano mišljenje na predloženi Zakon.
U uvodnom obrazloženju predstavnica Ministarstva mora, prometa i infrastrukture istaknula je da predloženim Zakonom pomorsko dobro zadržava status općeg dobra na kojem nitko nema pravo vlasništva te je nemoguće stjecanje bilo kakvih stvarnih prava. Poseban osvrt dan je na pitanje primjene svih propisa iz područja zaštite okoliša i prirode, prostornog uređenja i gradnje na sve aktivnosti na pomorskom dobru, definiciju pomorskog dobra i njegovih granica te provedbu utvrđenog pomorskog dobra u bazi zemljišnoknjižnih podataka. Naglasak je dan na problematiku reguliranja plaža, povećanja ovlasti i odgovornosti jedinica lokalne samouprave te propisivanja većeg broja prekršaja na pomorskom dobru i povećanja visini kazni. Imajući u vidu izražen interes javnosti za reguliranje plaža koje su predloženim Zakonom podijeljene na prirodne i uređene, iznesen je podatak kako 81% svih plaža čine prirodne plaže dok ostatak od oko 350 predstavljaju uređene plaže od kojih je svega 171 u koncesiji. Za očuvanje pomorskog dobra i sprečavanje nelegalne gradnje istaknuto je povećanje prekršajnih odredbi koje dosežu do 130.000 eura.
Nakon uvodnog obrazloženja pozdravljeno je povećanje visine kazni te je s aspekta zaštite okoliša i očuvanja pomorskog dobra istaknuta potreba jačanja uloge jedinica lokalne samouprave u provedbi nadzora. Ujedno je apelirano na sva državna tijela da učinkovito i pravovremeno sankcioniraju nelegalnu gradnju (u tom smislu iznijet je primjer nelegalne gradnje na nenaseljenom otočiću Zmajanu u šibenskom arhipelagu). Vezano uz odredbe predloženog Zakona u dijelu koji regulira raspolaganje plažama izneseno je mišljenje kako su koncesije na zahtjev neprihvatljive te da raspolaganje plažama treba biti isključivo putem transparentnih javnih natječaja. Istaknuto je da se koncesijama koje se daju na plaže ne smije ni na koji način isključiti upotreba tog općeg dobra. U tom smislu iznesen je prijedlog da se jasno definira da su morske plaže ispred hotela javne plaže budući da građanima mora biti omogućen pristup plaži. Vezano uz morske plaže za posebne namjene napomenuto je kako u njihovu definiranju predloženi Zakon nije jasan i nedvojben. Općenito je izražen stav o potrebi jasnijeg uređenja problematike koncesija i potkoncesija.
U nastavku rasprave postavljeno je pitanje je li se pri izradi predloženog Zakona vodilo računa o njegovoj usklađenosti s Direktivom EU o dodjeli ugovora o koncesiji te je li izrađena ili se planira izraditi studija o dugoročnim posljedicama primjene ovoga Zakona na bioraznolikost obale i mora. Vezano uz postotke definirane u članku 86. zatraženo je pojašnjenje temeljem kojih kriterija je utvrđena njihova visina te na koji način i od strane koga će se ovo u provedbi mjeriti i nadzirati. Nastavno na odredbu kojom se regulira minimalan broj redara ovlaštenih za obavljanja poslova nadzora pomorskog dobra u općoj upotrebi postavljeno je pitanje je li dovoljno propisati najmanje jednog redara bez obzira na veličinu jedinica lokalne samouprave i kolikom površinom obale upravljaju.
Tijekom rasprave izražene su čestitke Vladi RH i nadležnom ministarstvu što je pristupilo izradi ovoga Zakona s ciljem otklanjanja nejasnoća uočenih u dvadeset godina primjene važećeg Zakona koji je, unatoč nekih njegovih nedorečenosti, uspio kroz ove godine spasiti velik dio pomorskog dobra. Posebno je pohvaljen način izrade predloženog Zakona kroz stručno savjetovanje i uključenost svih dionika te u konačnici provođenje saborske procedure donošenja kroz dva čitanja s ciljem definiranja najboljih zakonodavnih rješenja. S tim u vezi istaknuto je kako je interes Vlade RH da osigura očuvanje pomorskog dobra i štiti interese građana. Ocijenjeno je da predloženi Zakon dobro balansira gospodarsko korištenje pomorskog dobra i zaštitu okoliša. Pozdravljeno je davanje većih ovlasti jedinicama lokalne samouprave te isključivanje bilo kakvog ograđivanja morskih plaža. Iznesen je stav da će građani imati više koristi temeljem ovoga Zakona nego što imaju primjenom važećeg.
Nastavno na iznesene primjedbe predstavnica predlagatelja pojasnila je da predloženi Zakon ne predviđa isključivanje plaže iz opće upotrebe budući da je jasno definirano da nema isključenja niti ograđivanja. Vezano uz definiranje plaža posebne namjene pojašnjeno je na koje se korisnike odnosi te je naglašeno da će se ova odredba radi jasnoće nadopuniti do drugog čitanja. Što se tiče upita o izradi studije o dugoročnim posljedicama primjene ovoga Zakona za bioraznolikost obale i mora pojašnjeno je da je to pitanje dokumenata prostornog uređenja i podloga koje prethode donošenju određenog prostornog plana kojim se mora sagledati mogućnost zahvaćanja mora i pomorskog dobra i utjecaja navedenog. Predloženi Zakon samo se naslanja na javno donesene dokumente prostornog uređenja budući da je izvorno pravo jedinica lokalne samouprave da planiraju svoj prostor. Ujedno je pojašnjeno da su postotci kopnenog i morskog dijela plaže koje koncesionar može koristiti za obavljanje gospodarske djelatnosti za koje mu je koncesija dana (čl. 86.) prepoznat i preuzet iz istraživanja koje je napravila Splitsko-dalmatinska županija te donijela određene upute javnosti kako će se davati koncesije za plaže kao i Pravilnik o plažama kojim su ti postotci definirani. Vezano uz gospodarsko korištenje plaža putem koncesije dodatno je istaknuta uloga Plana upravljanja pomorskim dobrom iz članka 43. kojim se mora definirati vrste morskih plaža, funkcija i model upravljanja uređenim morskim plažama. Plan upravljanja donosi jedinica lokalne samouprave na javnom savjetovanju što otvara mogućnost svim zainteresiranim da iznesu svoje mišljenje. Ukoliko jedinica lokalne samouprave ne želi ona neće imati plaže i koncesije te su alati na njezinim čelnicima i vijećima.
Pučka pravobraniteljica ukratko je prezentirala mišljenje na predloženi Zakon te istaknula da je za primjenu zakona na ujednačen način i pravnu sigurnost ključna preciznost odredbi te obrazloženja. S tim u vezi uočava se potreba jasnijih odredbi i izrade detaljnijeg obrazloženja. Uočava se da se čitav niz odredbi zajednički obrazlaže kroz jedan zajednički paragraf što onemogućava jasno razumijevanje namjera zakonodavca (primjer za to su plaže posebne namjene). Istaknuto je da Zakon treba povezati s Pomorskim zakonikom, Zakonom o zaštiti okoliša i Zakonom o zaštiti prirode koji normativno čine cjelinu te uzeti u obzir klimatske promjene koje negativno utječu na morski okoliš. Naglašeno je da je u Izvješću za 2021. ukazano na porast pritužbi zbog onečišćenja morskog okoliša i priobalja, učestale ekološke incidente u Vranjicu kao i neizvršenu sanaciju područja bivše tvornice ferolegura u općini Dugi Rat. Ujedno u posebnom izvješću Hrvatskom saboru podsjetili su na pritužbe udruga zbog degradacije pomorskog dobra odnosno primjera gdje je građevinskim radovima oštećeno stanište zaštićenih periski. U 2022. uočen je još veći broj ekoloških incidenata u morskom okolišu te su pokrenuti novi ispitni postupci zbog pojava onečišćenja mora kod Brodosplita i Kostrene, potonuća plinske platforme Ivane D i drugih. Vezano uz predloženi Zakon i primjedbe koje su dostavljene Ministarstvu istaknuto je kako je predloženo da se osnaži inspekcijski nadzor na način da se preciznije odredi broj lučkih redara te je navedeno prihvaćeno (čl. 169. stavak 2.). Napomenuto je kako preostale primjedbe nisu prihvaćene kao što je prijedlog da se u članku 2. uz definiciju nasipavanja mora unese i precizna definicija dohrane plaže te prijedlog da se ojača stručno povjerenstvo za koncesije iz članka 54. Prijedloga zakona na način da se stručnjaci iz područja zaštite okoliša, umjesto promjenjivih, odrede kao stalni članovi kao i da se u povjerenstvo uključe i stručnjaci za zaštitu prirode. Nadalje, što se tiče koncesija na pomorskom dobru smatraju bitnim pojasniti navedene kriterije kao i očekivane učinke kako bi se otklonio dojam prevladavanja gospodarskih pred javnim interesom zaštite pomorskog dobra i očuvanja prirode i okoliša. S obzirom na potrebu očuvanja preostalih prirodnih morskih plaža predlaže se da se ne dozvoli obavljanje gospodarske djelatnosti na prirodnoj plaži (čl. 80. stavak 2.). Ujedno vezano za postotke definirane u članku 86. stavku 2. i 3. istaknuto je kako obrazloženje ove odredbe ne sadrži pojašnjenje temeljem kojih kriterija su predloženi navedeni postotci vezano za gospodarsko iskorištavanje i javno korištenje plaža. Vezano uz komunalne vezove uočeno je da su nedovoljno i neprecizno regulirani kriteriji za njihovu dodjelu, sam postupak dodjele i zaštita podnositelja zahtjeva kao i pitanja oko (ne)mogućnosti nasljeđivanja. Također bi predloženim Zakonom trebalo jasno propisati međusobna prava i obveze Lučke uprave i korisnika veza, detaljno propisati postupak dodjele vezova te omogućiti podnošenje učinkovitog pravnog lijeka na odluku o dodjeli veza.
Dodatno je zamjenica pučke pravobraniteljice (vezano uz postotke iz članka 86. stavka 2. i 3.) naglasila da bi bilo transparentno i korisno kada bi se spomenuto istraživanje učinilo dostupno javnost te se ujedno pozvalo na njega u obrazloženju predloženog Zakona. Predstavnica predlagatelja potvrdila je da će se istraživanje zatražiti od županije te, budući da Ministarstvo nije bilo naručitelj, učiniti ga dostupnim po dobivaju odobrenja. Ujedno je predsjednica Odbora istaknula da će za potrebe Odbora biti zatražena od županije integralna verzija navedenog istraživanja.
U nastavku rasprave istaknuto je da se u praksi suočavamo s velikim problemom koje predloženi Zakon ne rješava, a to je pitanje prostornog odnosa kod planiranja morskih luka i lučica i bilo koje gospodarske djelatnosti koja je vezana za pomorsko dobro i morske luke u odnosu na prostor koji se rezervira za vezove za lokalno stanovništvo. Ujedno je izražena zabrinutost konceptom kojim se polazi od načela da oni koji žive na prostoru njime i upravljaju što će podrazumijevati da će jedinice lokalne samouprave, a u određenim slučajevima regionalne samouprave, preuzeti odgovornost za koncesije na plažama i generalno pomorskom dobru na svom području. Ovdje treba imati na umu koji je kapacitet tih jedinica kojima se dala odgovornost, posebice jer će odluke o davanju koncesija donositi u uvjetima malog financijskog kapaciteta za podmirivanje osnovnih troškova. Naime, izvorne prihode jedinica lokalne samouprave na otocima i obali čine prihodi od imovine i prihodi po posebnim propisima dok su prihodi od poreza na dohodak minimalni ili nikakvi sa svakom poreznom reformom. Postavlja se pitanje hoće li u nedostatku financijskih sredstava biti u mogućnosti štiti prostor od pretjeranog koncesioniranja ili će davati u koncesije sve što se može kako bi osigurale financiranje osnovnih javnih potreba građana na svom području.
Predstavnica predlagatelja istaknula je da se očekuje da će jedinice lokalne samouprave imati četiri do pet puta više financijskih sredstava nego što su ih imale do sada. Ujedno je nužnim ocijenila jačanje financijskog kapaciteta županija budući da one brinu o izvanrednom upravljanju pomorskim dobrom (primjer saniranja otpada iz Crne Gore i Albanije od strane DNŽ županije). Istaknula je da se od strane državne razine osigurava pomoć jedinicama lokalne samouprave na način da se svake godine raspisuje javni poziv za izgradnju i sanaciju pomorskog dobra u općoj upotrebi te se iz tih sredstava financiraju šetnice, potporni zidovi i slično.
U nastavku rasprave dodatno je upozoreno na potrebu boljeg definiranja dohrane i nasipavanja plaža. Naglašeno je da, kada se radi o dohrani, nju ne može obavljati sam koncesionar već moraju postojati ovlaštena tijela, stručnjaci koji će nagledati taj postupak, a o trošku koncesionara. Vezano uz kategorizaciju plaža uočeno je da način kako su definirane plaže otvara pitanje tumačenja propisa i primjene. Ovo proizlazi iz činjenice da su plaže definirane kao prirodne i uređene te da je za javnu morsku plažu koja predstavlja uređenu morsku plažu definirano da davatelj koncesije ne može isključiti opću upotrebu plaće te da se plaža ne smije ograditi. S druge strane za morsku plaže ispred hotela, kampa i turističkog naselja koja predstavlja uređenu morsku plažu definirano je samo da se ne može ograditi te nije izrijekom navedeno da se ne može isključiti opća upotreba plaže. Zaključno, za morske plaže posebne namjene ne navodi se niti da se ne može isključiti opća upotreba plaže niti da se ne smije ograditi.
U raspravi je nadalje ukazano na važnost uvažavanja postojeće dobre prakse te sankcioniranja loše. Dosadašnja dobra praksa upućuje na primjere ograđenih nudističkih plaža, ograđenog prostora autokampova radi zaštite vlasništva, rješenja na plažama uz bolničke objekte (npr. bolnica Rovinj), pristupa plažama uz objekte za odmor osjetljive populacije (Savudrija) i slično. Kada je riječ o delegiranju dijela obveza na jedinice lokalne samouprave ovo je ocijenjeno dobrim ukoliko će donijeti veće prihode, ali je istaknuto kako država ne može u cijelosti delegirati svoje obveze prema lokalnoj razini i ne može nikada pobjeći od odgovornosti za stanje u prostoru. Stoga jedan dio mora biti iniciran i kontroliran od strane države.
U raspravi je također otvoreno pitanje provedivosti zakona, kako važećeg tako i predloženog Zakona, te su izneseni primjeri neprovedivosti nekih odredbi važećeg Zakona na lokalnoj razini. Ujedno je apostrofirana činjenica da je u uvjetima nedostatka radne snage upitna realnost osiguranja redara za poslove nadzora pomorskog dobra u jedinicama lokalne samouprave. Ovo posebice jer se predviđa mogućnost visoke stručne spremne za ove redare pa se postavlja pitanje tko bi to realno mogao biti i za koju plaću.
Predstavnica Udruge Sunce u ime Zelenog foruma koji okuplja 25 udruga civilnog društva istaknula je da je predloženi Zakon nerazumljiv te ostavlja otvorenim pitanje primjene kada je riječ o upotrebi plaža, ograničenjima korištenja plaža pa do dijelova vezanih za zaštitu okoliša. Stav je da načelo zaštite okoliša nije dovoljno integrirano u predloženi Zakon. Također je upozoreno na potrebu dorade odredbi zakona kojima se regulira dohrana i nasipavanje. Pri tome je naglašeno da ovdje nije samo riječ o nasipavanju i materijalu koji se koristi već i činjenici da on iz godine u godinu odlazi u more i da se događa zatrpavanje vale. Ova problematika trebala bi biti bolje rješena s tim da se dohrana u maksimalnom broju slučajeva, gdje god je to moguće, zabrani.
Predstavnica Zelene Istre upozorila je na velik broj primjedbi u javnoj raspravi vezano za definiranje koncesija te potrebu nedvosmislene zabrane isključivanja javnosti. Naznačeno je da dosadašnja praksa pokazuje kako profit uvijek nađe načina da izigra zakon te da postoje hotelske kuće koje su ogradile plažu i isključile javnost. Istaknuto je da predloženi Zakon upravo zbog nedorečenosti odredbi otvora prostor za zlouporabe. U tom smislu upozoreno je kako vezano za postatak od 70% nije jasno definirano da se neće moći naplaćivati ili isključivati. Nadalje, stav je da je pogrešno uzdati se da će jedinice lokalne samouprave brinuti o zaštiti okoliša i prirode kada praksa pokazuje da su upravo one nositelji nasipavanja gdje izigravaju zakon. U uvjetima kada se uočava sve veći stupanj eksploatacije obale, betoniziranja i getoiziranja izražen je poticaj predlagatelju da razmotri i uvaži brojne primjedbe koje je u postupku javne rasprave iznijela javnost, uključivo i stručna javnost (HAZU, pučka pravobraniteljica, Zeleni forum itd.). Također je istaknuto da bi nasipavanje trebalo biti iznimka budući da na Jadranu ne prevladava pješčana obala. Ujedno je naglašeno kako nisu uvaženi komentari javnih ustanova koje upravljaju zaštićenim područjima na pomorskom dobru, a koje nisu zadovoljne svojom ulogom u predloženom Zakonu. Istaknuto je da se javnim ustanovama treba dati pravo na upravljanje.
Nastavno na primjedbu o ulozi javnih ustanova u raspravi je iznesen je stav da njihova uloga nije prodaja karata već da bi trebale imati planove i biti povezane sa svim europskih institucijama za zaštitu mora i obale.
Zaključno je raspravljano o rizicima koji proizlaze iz mogućnosti davanja potkoncesija na način da velik subjekt dobije koncesiju i potom raspodjeluje potkoncesije. Istaknuto je da navedeno predstavlja opasnost okrupnjavanja u uvjetima kada s druge strane imamo kadrovski brojčano potkapacitirane općine na obali. Ujedno je upozoreno da će u uvjetima kada će uređena plaža prioritetno ići u koncesiju biti otežano ostvarivanje prihoda malim lokalnim prodavačima. Stoga je upozoreno kako se zakonskim rješenjima ne smije otvarati prostor za korupciju i klijentelizam.
Nakon provedene rasprave Odbor je većinom glasova (7 glasova „za“, 4 glasa „protiv“) odlučio predložiti Hrvatskome saboru donošenje sljedećeg
ZAKLJUČKA
1. Prihvaća se Prijedlog zakona o pomorskom dobru i morskim lukama.
2. Sve primjedbe, prijedlozi i mišljenja izneseni u raspravi uputit će se predlagatelju radi pripreme Konačnog prijedloga zakona.
Za izvjestitelja na sjednici Hrvatskoga sabora Odbor je odredio Sandru Benčić, predsjednicu Odbora.
PREDSJEDNICA ODBORA
Sandra Benčić