Odbor za financije i državni proračun

Izvješće Odbora za financije i državni proračun o Prijedlogu zakona o koncesijama, prvo čitanje, P.Z.E. br. 75

Odbor za financije i državni proračun Hrvatskoga sabora raspravio je na 9. sjednici, održanoj 25. siječnja 2017. godine, Prijedlog zakona o koncesijama, koje je predsjedniku Hrvatskoga sabora dostavila Vlada Republike Hrvatske, aktom od 19. siječnja 2017. godine.

Odbor za financije i državni proračun Hrvatskoga sabora raspravljao je o predmetnom Prijedlogu zakona, na temelju svoje nadležnosti iz članka 73. Poslovnika Hrvatskoga sabora, kao matično radno tijelo.
  
Uvodno je predstavnik Vlade Republike Hrvatske istaknuo da koncesije imaju izniman utjecaj na gospodarstvo, na brojne sektore – investicije, javne radove i dr. Ovaj Prijedlog zakona dvaput je prošao proceduru Vlade Republike Hrvatske i javnu raspravu te je postignuta visoka razina usklađenosti među raznim resorima.

Predmetni Prijedlog zakona o koncesijama izrađen je radi usklađivanja nacionalnog zakonodavstva s Direktivom 2014/23/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014., ali su u njega ugrađene i neke druge odredbe. Zakonom se propisuje uravnotežen i fleksibilan pravni okvir za davanje koncesija koji će osigurati učinkovit i transparentan pristup tržištu svim gospodarskim subjektima, kao i učinkovitu pravnu zaštitu. Pritom je naveo kako je postojeći zakonodavni okvir Republike Hrvatske u području koncesija u velikoj mjeri već usklađen s novim odredbama predmetne Direktive te u tom smislu odredbe ovog Zakona predstavljaju dodatno usklađivanje s pravilima propisanim navedenom Direktivom.

Također, ovim prijedlogom krovnog zakona o koncesijama uvodi se nekoliko novina, od kojih su naglašene sljedeće: ugovor o koncesiji postaje upravni ugovor, što je praksa i u mnogim europskim državama – radi se o odnosu javnopravnog tijela i druge ugovorne strane u kojem je javnopravno tijelo u nadređenom odnosu, jer definira uvjete stjecanja koncesije, rok, naknade i dr. Ovime je ugovor o koncesiji stavljen u režim Zakona o općem upravnom postupku (dosad je bio u režimu Zakona o obveznim odnosima), pa su u slučaju spora nadležni upravni sudovi. Isto tako, zakonom se propisuje i mogućnost raskida ugovora, ugovaranje arbitraže (što je, primjerice, važno za velike infrastrukturne koncesije) i dr. Nadalje, Prijedlogom zakona se utvrđuju tri vrste koncesije (za usluge, za radove i za gospodarsko korištenje općeg i drugog dobra), a vrijednosni prag definiran je na razini Europske unije – 5,2 milijuna EUR -  i ovisno o vrijednosti koncesije (iznad ili ispod praga) definirane su različite procedure dodjele koncesije. Naglašeno je da se zakonom uvodi pojam rezervirane koncesije kod koje davatelj koncesije može rezervirati pravo sudjelovanja u postupcima davanja koncesije jedino zaštitnim radionicama i gospodarskim subjektima čiji je osnovni cilj društvena i profesionalna integracija osoba s invaliditetom ili osoba u nepovoljnom položaju ili može za takvu koncesiju omogućiti provedbu u kontekstu programa zaštićenih zaposlenja. Također, predloženim odredbama se razrađuju pripremne radnje za dodjelu koncesija koje obuhvaćaju nadležnost davatelja koncesije (osnivanje povjerenstva, izrada studije opravdanosti, izrada dokumentacije za nadmetanje i dr.), a propisuje se i obveza „prepoznavanja“ okolnosti koje bi mogle imati utjecaj na javni dug. Posebno je naglašeno da se Prijedlogom zakona navode i obvezni razlozi isključenja gospodarskih subjekata, što ima antikoruptivni značaj koji je kao takav jasno naveden, a njime su bolje definirani i postupci i obavijesti te elementi obavijesti tijekom postupka dodjele koncesije, što pridonosi transparentnosti, ali i jačanju konkurentnosti u svrhu postizanja načela vrijednosti za novac. Što se tiče naknada, uzimajući u obzir da naknade za koncesiju u bitnom predstavljaju oblik javnog davanja, predloženim se odredbama uređuje djelotvornije provođenje inspekcijskog nadzora od strane Ministarstva financija.

Jedna od velikih promjena u sustavu koji uređuje krovni zakon o koncesijama jest i uvođenje strateških interesa Republike Hrvatske u području koncesija. Kao strateški interes prepoznate su koncesije za izgradnju i upravljanje autocestama, izgradnju i upravljanje željezničkim prugama, prijenos i distribuciju električne energije, izgradnju i upravljanje infrastrukturom za prijenos nafte naftovodima, izgradnju i upravljanje transportnim sustavom plina. Za pojedinu koncesiju koja je prepoznata kao strateška koncesija predviđa se donošenje posebnog zakona, a Hrvatski sabor može proglasiti i dodatne koncesije koje kao takve jesu od strateškog interesa. Na ovaj način nastojalo se u većoj mjeri odrediti postupanje s javnim dobrom i strateškom infrastrukturom, te dodatno ojačati postupanja s istima uz jasnu nadležnost Hrvatskog sabora. Zaključno, u odnosu na odredbe ovog krovnog zakona potrebno je pristupiti usklađenjima 30-ak posebnih zakona u sljedećih šest mjeseci, čime bi se stvorio okvir u kojem bi se u još većoj mjeri iskorištavali potencijali i razvoj instituta koncesije.

U raspravi na Odboru izraženo je zadovoljstvo zbog usklađivanja zakona s Direktivom, kao i proglašenja određenih koncesija onima od strateškog interesa.

Govoreći o istraživanju ugljikovodika, postavljeno je pitanje zbog čega je u tom području određeno 12% koncesijske naknade, a, primjerice, Slovenija ima 18%. Izneseno je mišljenje da je prosječnom koncesijskom naknadom od cca 5% Republika Hrvatska prepustila iskorištavanje svojih dobara po cijeni tako niskoj kakvu nema nitko u Europi. Ipak, skrenuta je pozornost da kod koncesijske naknade treba imati na umu njezin fiksni i varijabilni dio pa treba vidjeti o kojem se dijelu u navedenim postocima radi. Također, iznesen je stav da je u proteklom razdoblju situacija s koncesijama u istraživanju ugljikovodika bila „čudna“ te da je monopol imalo trgovačko društvo u vlasništvu države, pa se postavlja pitanje što će se dogoditi s tim koncesijama, imajući u vidu promjene u vezi INA-e d.d. Navedeno je i da se izmjene koje su se u dogodile 2014. godine, u vidu primjene povećanih stopa i ostvarenja prihoda, odnose samo na nova nalazišta. Naglašeno je da je indirektni poticaj kroz niže koncesijske naknade rezultirao time da je dio profita otišao iz Republike Hrvatske suvlasniku INA-e, a da prethodno nije odrađen dio koji je trebao biti odrađen te je od predlagatelja zatražena detaljnija informacija o predviđenom postupanju u toj problematici. Što se tiče normativnog dijela, istaknuto je da se područje ugljikovodika definira kroz zaseban postupak, što velikim dijelom izlaze iz okvira gore navedene Direktive, te je svakoj državi članici ostavljeno da sama svojim prirodnim bogatstvima upravlja kako želi i sama uredi to područje. U tom smislu, treba procijeniti koji je najbolji model istraživanja i kako samu eksploataciju dovesti do optimuma te težiti odnosu ravnoteže između koncesionara i države kao davatelja. Dodano je da se novi Zakon o ugljikovodicima uskoro očekuje u proceduri te da će u njega biti uključena i navedena problematika.

Također, iznesen je podatak o navodnih 8 mlrd. kuna duga prema Republici Hrvatskoj od strane trenutnih koncesionara te je od predlagatelja zatraženo pojašnjenje o tome. Predstavnik Ministarstva financija naveo je da Ministarstvo ne raspolaže takvim podatkom, nego iznosom od cca 100 milijuna kuna, a radi se uglavnom o društvima u stečaju ili predstečajnoj nagodbi.  
Kad je riječ o koncesijama od strateškog interesa, postavljeno je pitanje zbog čega je predloženo donošenje posebnih zakona, odnosno zašto se to ne uređuje ovim zakonom, kao i na koji način će se urediti pitanje dodjele npr. željezničkih usluga. U tom smislu, pojašnjeno je da se kod koncesija od strateškog interesa za Republiku Hrvatsku donošenjem posebnih zakona imalo na umu ojačati postupanje s istima te samim propisivanjem donošenja zakona odrediti nadležnost Hrvatskog sabora.

Nastavno na najavu o potrebnim izmjenama 30-ak drugih zakona, bit će potrebne, između ostalih, i izmjene Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama, kao i Uredbe o postupku davanju koncesija na pomorskom dobru. Isto tako, kako se radi o kompleksnom zakonu koji za sobom povlači niz drugih zakona, apelirano je na sve dionike na brzo donošenje tih drugih propisa, budući da se radi o interesima Republike Hrvatske. Kako je rečeno, usklađivanje je predviđeno u roku od šest mjeseci, za što je već izrađen i Akcijski plan.

Nakon provedene rasprave, Odbor za financije i državni proračun Hrvatskoga sabora odlučio je jednoglasno (7 glasova „ZA“), predložiti Hrvatskom saboru sljedeći

ZAKLJUČAK

Prihvaća se Prijedlog zakona o koncesijama.

Za izvjestiteljicu na sjednici Hrvatskoga sabora određena je zastupnica Grozdana Perić, dipl. oec., predsjednica Odbora.


PREDSJEDNICA ODBORA
Grozdana Perić, dipl. oec.