Odbor za financije i državni proračun Hrvatskoga sabora raspravio je na 9. sjednici, održanoj 3. listopada 2024. godine, Izvješća o obavljenim financijskim revizijama bolničkih zdravstvenih ustanova za 2022. godinu, koja je predsjedniku Hrvatskoga sabora, u skladu s odredbom članka 16. i 21. Zakona o Državnom uredu za reviziju („Narodne novine“, broj 25/19.), dostavio Državni ured za reviziju, aktom od 14. lipnja 2024. godine.
Odbor je o predmetnim Izvješćima raspravljao na temelju svoje nadležnosti iz članka 73. Poslovnika Hrvatskoga sabora, kao matično radno tijelo.
Odbor je raspolagao i mišljenjem Vlade Republike Hrvatske od 13. rujna 2024. godine, KLASA: 022-03/24-12/153, URBROJ: 50301-04/25-24-7), u kojem Vlada Republike Hrvatske predlaže Hrvatskome saboru da prihvati predmetna Izvješća.
Uvodno je predstavnica Državnog ureda za reviziju predstavila Izvješća. Državni ured za reviziju je tijekom 2023. i početkom 2024. obavio financijsku reviziju 56 bolničkih zdravstvenih ustanova. Financijskom revizijom obuhvaćene su sve kliničke ustanove (njih 13, od kojih pet kliničkih bolničkih centara, tri kliničke bolnice i pet klinika), 21 opća bolnica (nije obuhvaćena Opća bolnica „Dr. Ivo Pedišić” Sisak zbog posljedica potresa) te sve specijalne bolnice (22). Bolničke zdravstvene ustanove (dalje: bolnice) upisane su u Registar proračunskih i izvanproračunskih korisnika, a prema upisu koncem 2022. jedanaest je korisnika državnog proračuna i 45 korisnika proračuna jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave. Bolnice kao subjekti revizije su odabrane za reviziju iz više razloga. Prije svega, s obzirom na njihovu financijsku značajnost i interes javnosti, u pravilu svakih pet godina obavlja horizontalne (tematske) financijske revizije bolnica. Nadalje, razlog je što Državni ured za reviziju kroz obveznu reviziju godišnjeg izvještaja o izvršenju državnog proračuna Republike Hrvatske, unatrag nekoliko godina skreće pozornost na poteškoće zdravstvenog sustava i stalni rast obveza i dospjelih obveza zdravstvenog sustava te na važnost rješavanja dugogodišnje problematike u vezi sa zdravstvenim sustavom (najznačajnije su upravo bolnice).
U ovim financijskim revizijama predmet revizije su bili financijski izvještaji i usklađenost poslovanja za 2022., stoga se iznosi navode u kunama. Prema financijskim izvještajima bolnica za 2022., ukupni prihodi i primici iznosili su više od 20,4 milijardi kn, rashodi i izdaci 20,6 milijardi kn te je ukupni manjak prihoda i primitaka iznosio gotovo 241 milijun kn. Koncem 2022. ukupni manjak prihoda i primitaka nad rashodima i izdacima za pokriće u sljedećim razdobljima (kumulativni manjak) iskazalo je 48 bolnica u ukupnom iznosu od gotovo 8,8 milijardi kn. Ukupne obveze bolnice su iskazale u iznosu od gotovo 11,9 milijardi kn.
Ciljevi financijske revizije bili su: provjeriti istinitost i vjerodostojnost financijskih izvještaja, usklađenost poslovanja sa zakonima i drugim propisima koji imaju značajan utjecaj na financijsko poslovanje, provedbu naloga i preporuka iz prošle revizije te druge aktivnosti u vezi s poslovanjem. S obzirom na kumulativni manjak te ukupne i dospjele obveze, uz navedene standardne ciljeve, dodana su dva cilja: provjeriti ostvarenje prihoda i primitaka te rashoda i izdataka u skladu s planiranim aktivnostima i namjenama te provjeriti mogućnost podmirenja obveza.
O financijskim revizijama sastavljeno je 56 pojedinačnih izvješća za svaku bolnicu te Objedinjeno izvješće. O financijskim izvještajima bolnica za 2022. izraženo je 23 bezuvjetna i 33 uvjetna mišljenja, a o usklađenosti poslovanja 20 bezuvjetnih i 36 uvjetnih mišljenja.
Za svaku bolnicu izraženo je mišljenje o realnosti i vjerodostojnosti financijskih izvještaja i mišljenje o usklađenosti poslovanja sa zakonima i drugim propisima značajnim za njihovo poslovanje. Uvjetna mišljenja o financijskim izvještajima izražena su zbog utvrđenih nepravilnosti u području računovodstvenog poslovanja i financijskog izvještavanja, zbog čega financijski izvještaji djelomično nisu točni, istiniti i vjerodostojni.
Nepravilnosti su utvrđene i u poslovanju, zbog čega su izražena uvjetna mišljenja o usklađenosti poslovanja sa zakonima i drugim propisima te unutarnjim aktima. Najučestalije nepravilnosti i propusti utvrđeni su u području javne nabave, rashoda, obveza i manjka prihoda, planiranja i izvršenja plana, sustava unutarnjih kontrola te prihoda i potraživanja.
Revizijama su, između ostaloga, utvrđene nepravilnosti i propusti:
Rashodi za zaposlene: kod više bolnica utvrđene su nepravilnosti pri obračunu plaća. Primjenjivani su koeficijenti koji nisu bili u skladu s propisima, a najčešće se radilo o koeficijentima većim od propisanih navedenom Uredbom. U gotovo svim Bolnicama značajan broj zaposlenika ostvario je više od zakonom kolektivnim ugovorom propisanih 180 prekovremenih sati godišnje;
Evidentiranje i iskazivanje rashoda i zaliha (imovine) za lijekove i medicinski potrošni materijal: Prema propisima koji uređuju proračunsko računovodstvo, bolnice su obvezne evidentirati rashode za kratkotrajnu nefinancijsku imovinu u trenutku stvarnog utroška odnosno prodaje. Utvrđeno je da bolnice u pravilu imaju ustrojenu analitičku knjigovodstvenu evidenciju lijekova i medicinsko potrošnog materijala u bolničkoj ljekarni te je koncem godine knjigovodstveno stanje usklađeno sa stvarnim stanjem. Veći broj bolnica nema ustrojenu analitičku knjigovodstvenu evidenciju lijekova i medicinskog potrošnog materijala na bolničkim odjelima, odnosno nema uspostavljen sustav praćenja njihovog utroška na bolničkim odjelima te se rashodi za utrošene lijekove i medicinski potrošni materijal evidentiraju u trenutku izdavanja iz bolničke ljekarne na bolničke odjele, a ne u trenutku stvarnog utroška. Dio bolnica je koncem godine obavio popis zaliha na bolničkim odjelima te na temelju utvrđenih zaliha korigirao prethodno evidentirane rashode i vrijednost zaliha, dio je djelomično obavio popis, a dio uopće nije obavio popis te, zbog navedenog, podaci o rashodima i zalihama (imovini) u vezi s lijekovima i medicinskim potrošnim materijalom kod značajnog dijela bolnica nisu realno iskazani;
Ukupne obveze i obveze za primljene predujmove od HZZO-a: ukupne obveze koncem 2022. iskazane u iznosu od gotovo 11,9 milijardi kn, od čega za rashode poslovanja više od 9,7 milijardi kn, za kredite i zajmove gotovo 2,0 milijarde kn te za nabavu nefinancijske imovine 159 milijuna kn. Obveze za primljene predujmove od HZZO-a (u pravilu evidentirane kao nedospjele) odnose se na primljena dodatna sredstva iz državnog proračuna (doznačena posredno putem HZZO-a) u 2020. i 2021. u iznosu od 2,7 milijardi kn te na primljene predujmove od HZZO-a koji se odnose na neizvršeni rad za bolničku i specijalističko-konzilijarnu zdravstvenu zaštitu do ugovorenog maksimalnog iznosa sredstava (neizvršeni limit) u iznosu od 2,4 milijardi kn. Iz državnog proračuna su u 2020. i 2021. isplaćena dodatna sredstva HZZO-u, koja je HZZO doznačio bolnicama za podmirenje dijela dospjelih obveza prema dobavljačima lijekova i medicinskog potrošnog materijala. Bolnice su doznačena sredstva evidentirale kao obveze za primljene predujmove od HZZO-a i bile su ih obvezne pravdati ispostavljanjem računa za provedenu zdravstvenu zaštitu iz obveznog zdravstvenog osiguranja. Zbog navedenog načina ugovaranja i financiranja bolničke i specijalističko-konzilijarne zdravstvene zaštite tijekom 2020. i 2021., bolnice su smanjile obveze prema dobavljačima lijekova i medicinskog potrošnog materijala, a istodobno su povećale obveze za primljene predujmove od HZZO-a (navedeno utječe na realno iskazivanje ukupnih obveza bolnica). Financijskom revizijom bolnica (i HZZO-a) za 2022. utvrđeno je da bolnice nisu značajnije smanjile obveze za primljene predujmove od HZZO-a po osnovi doznačenih dodatnih sredstava iz državnog proračuna (samo za 200 milijuna kn). Nadalje, kod većeg broja bolnica obveze za primljene predujmove povećale su se i zbog manje izvršenog rada u odnosu na maksimalni godišnji iznos sredstava za provođenje bolničke i specijalističko-konzilijarne zdravstvene zaštite (limit). Naime, HZZO bolnicama unaprijed mjesečno doznačava ugovoreni maksimalni iznos sredstava (limit), a bolnice su obvezne pravdati ga ispostavljanjem računa za provedenu zdravstvenu zaštitu, što kod većeg broja bolnica nije izvršeno;
Dospjele obveze: od 56 bolnica, za 45 su na temelju odluka Vlade Republike Hrvatske o podmirenju dijela dospjelih obveza prema dobavljačima lijekova i medicinskog potrošnog materijala, tijekom 2022. iz državnog proračuna podmirene obveze u iznosu od 2,5 milijardi kn. Nakon što je navedenim pomoćima podmiren dio dospjelih obveza prema dobavljačima, dospjele obveze bolnica su i nadalje značajne. Dospjele obveze koncem 2022. iskazane su u iznosu od 3,3 milijarde kn (1,9 milijarde odnosi se na kliničke ustanove, 1,1 milijarda odnosi se na opće bolnice te 330 milijuna odnosi se na specijalne bolnice);
Manjak prihoda i primitaka za pokriće u sljedećim razdobljima (tzv. kumulativni manjak): ukupni manjak prihoda i primitaka nad rashodima i izdacima za pokriće u sljedećim razdobljima (kumulativni manjak) čini 42,9 % ukupno ostvarenih prihoda i primitaka za 2022. Iskazalo ga je 48 bolnica u ukupnom iznosu gotovo 8,8 milijardi kn (12 kliničkih ustanova, izuzev Klinike za psihijatriju Sveti Ivan, Zagreb, 21 opća bolnica (sve) i 15 specijalnih bolnica). Više bolnica uz financijski plan (uslijed postojanja stanja dospjelih obveza ili značajnog prenesenog manjka prihoda i primitaka) donijelo je akt koji sadrži analizu i ocjenu postojećeg stanja, prijedlog mjera za otklanjanje utvrđenih uzroka nastanka negativnog poslovanja i mjera za stabilno i održivo poslovanje te akcijski plan provedbe donesenih mjera. Poduzete mjere i aktivnosti u skladu s donesenim aktima nisu bile dovoljne za smanjenje obveza i manjka prihoda i primitaka prenesenog iz prethodnih godina, odnosno nisu pridonijele ostvarenju pozitivnih poslovnih rezultata;
Javna nabava: pojedini planovi nabave ne iskazuju realne potrebe, jer ne sadrže podatke o pojedinim predmetima nabave koji su tijekom godine nabavljani ili sadrže predmete nabave za koje je bilo izvjesno da neće biti provedeni u tekućoj proračunskoj godini. Veći broj bolnica za nabavu roba (u pravilu lijekova i medicinskog potrošnog materijala), pojedinih usluga i radova nije proveo propisane postupke javne nabave ili postupke jednostavne nabave propisane unutarnjim aktima. Registri ugovora o javnoj nabavi i okvirnih sporazuma te statistička izvješća o javnoj nabavi ne sadrže pojedine predmete nabave, kao i pojedine propisane podatke odnosno ne ažuriraju se redovito, veći broj bolnica ne prati izvršenje ugovora o nabavi, a pojedine obavijesti o dodjeli ugovora o nabavi nisu objavljene u Elektroničkom oglasniku javne nabave Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana zaključenja ugovora o javnoj nabavi ili okvirnog sporazuma.
Za sve utvrđene nepravilnosti i propuste, bolnicama je Ured dao 855 naloga i preporuka, čija bi provedba pridonijela istinitom, pouzdanom i točnom iskazivanju sredstava, izvora sredstava te prihoda i primitaka i rashoda i izdataka u financijskim izvještajima, kao i povećanju usklađenosti poslovanja sa zakonima, drugim propisima i unutarnjim aktima te učinkovitosti korištenja sredstava.
Također, utvrđeno je da je u prošlim revizijama bolnica dano 546 naloga i preporuka, provedeno je 349 ili 63,9 %, nije provedeno 112 ili 20,5 %, djelomično je provedeno ili u postupku provedbe je 65 ili 11,9 %, zbog izmjene propisa i drugih okolnosti nije primjenjivo 20 ili 3,7 %.
Predstavnice Vlade Republike Hrvatske očitovale su se o Izvješću. Ministarstvo zdravstva prati izvršenje preporuka, a posebno je naglašena potreba praćenja potrošnje lijekova. Ministarstvo financija također je iniciralo provođenje revizije na temu praćenja zalihe lijekova. Rezultati unutarnje revizije su proslijeđeni, i svakako postoji dosta prostora za napredak. Potrebno je češće raditi inventure i upariti naručivanje sa stanjem zaliha. Također, radi bolje transparentnosti i istinitosti podataka u izvještajima, u planovima su otvorene nove skupine za tu svrhu. Od 1. siječnja 2025. u primjeni je novi pravilnik te će se moći posebno pratiti zaliha i potrošnja lijekova u zdravstvenom sustavu.
U raspravi na Odboru postavljeno je pitanje na koje se bolnice odnosi veliki broj naloga i preporuka, odnosno, odnosi li se to i na one koje su dobile bezuvjetno mišljenje. Također, s obzirom na to da su bolnice revidirane i ranijih godina, zatražen je podatak vidi li se napredak u odnosu na ranije. Isto tako, postoje određene preporuke koje se ne mogu izvršiti, koje nisu primjenjive te je postavljeno pitanje je li ih potrebno iznova davati, budući da se stječe dojam da nešto nije u redu, a preporuku nije moguće izvršiti. Nadalje, vezano za preporuke iz područja javne nabave, točnije, provođenje jednostavne nabave, čiji se pragovi određuju vlastitim pravilnikom ustanove, je li nužno da se daju preporuke za provođenje kroz Elektronički oglasnik javne nabave, ako se to propisuje vlastitim pravilnikom. Nadalje, budući da se radi o izvješću za koje je revizija bolnica rađena 2022. godine, jesu li neke preporuke možda uvjetovane covid-krizom, a reflektiraju se na ovo izvješće.
Kako je pojašnjeno, u odnosu na ranije revizije bolničkih zdravstvenih ustanova, primjetan je napredak. Broj naloga i preporuka varira od jedan do 48 po pojedinoj bolnici, a odnosi se i one s bezuvjetnim mišljenjem, budući da je rijetkost da revizijom nije pronađeno nešto što nije potrebno poboljšati, otkloniti i sl. Vezano za preporuke koje se ne mogu izvršiti ili nisu primjenjive, pojašnjeno je da Državni ured za reviziju prati provedbu propisa koji su u tom trenutku na snazi, a za koje je moguće da je kasnije došlo do izmjena pa preporuke nije moguće izvršiti ili nisu primjenjive, ali su u trenutku provođenja revizije bile. Također, u području javne nabave prati se i transparentnost i učinkovitost, preporukama su obuhvaćene neke bolnice koje prije nisu bile revidirane, prema procjeni rizika. Državni ured za reviziju i dalje prati provedbu naloga i preporuka.
Nakon rasprave, Odbor za financije i državni proračun Hrvatskoga sabora odlučio je jednoglasno (11 glasova „ZA“) predložiti Hrvatskome saboru sljedeći zaključak:
Prihvaćaju se Izvješća o obavljenim financijskim revizijama bolničkih zdravstvenih ustanova za 2022. godinu
Za izvjestitelja na sjednici Hrvatskoga sabora određen je zastupnik mr. sc. Boris Lalovac, predsjednik Odbora.
PREDSJEDNIK ODBORA
mr. sc. Boris Lalovac